演讲者 | 陈莎

中国城市规划设计研究院城市交通研究分院

在过去的两年里，交通分院参与了江西、浙江、福建、甘肃、青海等一系列省级国土空间规划工作，承担了其中区域交通的规划工作。今天我想基于在多个省级国空规划中的实践，和大家交流在新的规划体系下，区域交通规划的新思路，同时，也基于三个省的案例，探讨体现省际差异和本底特征的区域交通基础设施协调发展路径。

01

交通规划新要求和新思路

1.1 要求 • 构建与国土空间开发保护格局相适应的基础设施支撑体系

“实施建设用地总量控制和减量化管理”是我国土地资源管理的基本策略，旨在遏制盲目追求规模扩张的粗放型发展方式。省级国土空间规划中要求确定国土空间开发强度、建设用地规模等指标。基于交通部门专项规划以及各个地市提交的新增交通建设项目，对省域交通基础设施新增用地需求进行初步估算，结果显示需求规模远超预期。例如，至2035年，东部某省新增交通设施用地需求100万亩；中部某省新增交通设施用地需求120万亩，占全省新增建设用地指标预期规模的78%，其中普通干线公路新增用地需求54.7万亩，需要占用基本农田13.2万亩。总的来看，未来我国交通运输用地需求仍然十分旺盛，《国家综合立体交通网规划纲要》明确了“适度超前”的发展原则；浙江省公布的《浙江省综合立体交通网规划（2021-2050年》中，高速公路规划总里程达到8800公里，较2019年增长89%。

增量扩张导向的区域交通规划和生态优先导向的国土空间规划，在理念、目标、策略、路径、实施等各个方面，均存在一定的差异。尽管在“五级三类”的空间规划体系中明确了专项规划要服从于国土空间总体规划，但是 “要素跟着项目走”的用地审批机制以及发展规划为统领的国家规划体系下，省级国土空间规划对区域交通基础设施粗放发展的约束缺乏有效抓手。

因此，我们需要在规划阶段，引导交通发展模式转型，在目标优化上，转“扩张”模式为“集约”模式；在布局优化上，转“均质”模式为“差异”模式；在结构优化上，转“高排放”模式为“绿色低碳”模式。

此外，交通规划工作还需秉持省级国土空间规划的要求，聚焦省级规划定位，一是体现战略性，落实国家和区域发展战略，落实重大交通基础设施廊道和枢纽布局；二是体现综合性，交通支撑空间开发秩序，引导分区差异化组织；三是体现协调性，交通促进区域协同发展，破解跨界协调难题。

1.2 思路 • 紧约束背景下交通空间资源的优化配置

• 加法：优化配置设施增量

部分地区交通专项规划提出“县县通高铁，镇镇通高速”的规划布局目标，显然有悖于空间规划分区管制的思路。区域交通设施的空间布局，应该体现基于主体功能分区的资源要素配置原则，支撑差异化的空间管控引导，从规划源头处理好交通与不同国土空间分区的协调关系，促进交通空间的合理利用。

省级规划应基于主体功能区提出交通差异化发展指引和分区指标，实现对增量空间差异化的管控。未来的增量在优先落实国家运输大通道的前提下，落实区域协调的基础设施；加强都市圈交通布局；满足落后地区基本运输服务需求；还要为战略性新技术交通廊道预留空间。

• 减法：“红线”约束规模减量

建设用地规模总量控制倒逼区域交通必须走集约节约发展的道路，确定合理规模，加强存量挖掘。实施规划合理“减量”，本质上是将规划约束前置，主要体现在两个层面：

一是省域层面，将新增交通设施廊道和生态红线、永久基本农田控制线进行叠加，对冲突极为严重的区段，进一步研究项目的必要性和可行性，通过通道合并、功能替代、存量利用、规划核减、优先排序等手法进行优化。

二是微观层面，自然资源部门和交通运输部门协同开展综合交通项目对接红线的专项工作。例如，浙江省自然资源厅会同交通运输厅对11个地市共411个公路建设项目进行深化研究，对其中涉及生态红线冲突的203个项目进行深化对接。江西省交通运输厅对列入国家、省级专项规划的532项公路建设项目开展国土空间规划报告编制工作，明确项目与“三线”的关系及调整建议。

浙江省既有规划高速公路与生态红线叠加示意图

拟建普通干线公路与生态红线相对关系

拟建普通干线公路与基本农田相对关系

• 乘法：提高交通用地效率

未来的国土开发逐步进入以存量为主的空间开发阶段。推动交通设施用地的集约开发，已成为自上而下的共识。2020年，自然资源部印发了《轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录》，推广车辆段上盖综合利用，地铁站复合利用、停车场综合开发等集约建设模式。我国交通设施用地较为粗放，存在用地规模大，功能单一，与城市空间融合不佳等问题。例如，日本的物流用地容积率可达到3以上，并且物流用地根据货运规模进行集约化配置。而我国大部分物流园区容积率不足1，用地规模的确定也缺乏规范的指导和依据。

省级规划中，重点提出交通集约用地的约束要求，并突出鼓励枢纽地区城市更新、交通低效用地再开发、交通用地标准优化等政策指引。

广州东圃立交市政化改造

车辆段复合开发效果图（深圳凉帽山）

日本团地仓库 ：占地7.3万平方米，容积率2.55；

兼顾仓储、流通加工、办公会议等功能

• 除法：集约布局交通廊道

线性交通基础设施廊道的集约化布局是节约建设用地、减少布局冲突、避免空间分割的重要途径。通道集约布局可从如下两个层面予以考虑：

一是不同方式交通设施共通道布局。例如，北京大兴机场高速、轨道机场线、团河路“三线共构”、与地下综合管廊“四线共位”、与京雄城际高铁“五线共廊”的空间布局。共构体长达7.9公里、高度近30米，节约建设用地600余亩。据此，我们在省级国土空间规划中，划定区域交通基础设施集约布局廊道，并实行分类型管控指引，针对带型城镇地区提出多线共位，减少对建设用地的侵占；针对生态保护片区提出多线共廊，减少对生态空间的冲击；在跨海、跨河等关键截面提出多线共构，节约通道资源。

北京大兴国际机场交通走廊集约布局示意图

二是同一方式交通设施功能复合组织。例如城市建成区范围高速公路市政化改造，通过灵活收费机制实现同一通道兼顾对外交通和城市交通功能；轨道走廊兼顾多种客流需求，例如成都市域轨道快线18号线，通过设置越行站，实行快慢车套跑，并且与地铁19号线共线运行，兼顾了都市圈客流、市域客流，机场客流。

省级国土空间规划应着重加强对都市圈轨道交通走廊的集约组织指引，引导跨界基础设施统筹、融合布局，明确通道功能定位，避免区域轨道地铁化，并鼓励利用既有铁路开行城际、市域（郊）列车。

成都地铁18号线示意图

以上是我们基于省级国土空间规划高质量、强管控、紧约束的特点，在区域交通基础设施规划思路中的一些探索。

02

交通与空间协同布局方向和路径

以江西、福建、浙江三省为例，梳理省级区域交通基础设施规划思路，基于不同的发展阶段和需求特征，选择不同的发展策略和路径。

2.1 方向 • 以都市圈为主体，强化区域交通基础设施协调布局

在高速公路系统建设相对完备的阶段，都市圈区域轨道交通设施将成为省级规划协调和统筹的重点，也是交通设施增量的重要方向。为了落实好国家关于做好铁路规划建设工作的相关政策，避免都市圈轨道过度超前或重复建设，为重点建设项目做好空间预留，省级空间规划应对都市圈轨道系统的总体布局和组织模式提出指引和约束要求。

• 建设现代化都市圈是国家和区域发展战略

在江西、福建、浙江发布的“十四五”发展规划中，均提出了建设都市圈的战略部署，这是与国家建设现代化都市圈的战略一脉相承的。三省的高速公路客车OD分布图显示，各个都市圈的中心城市，都是省域层面交通组织的中心。围绕都市圈的建设，各省也都提出了500到1000公里不等的都市圈轨道或城际铁路网络建设目标。

• 都市圈发展阶段、交通需求和空间组织形态各异

以都市圈为主体、以轨道交通为骨干、强化区域交通基础设施布局，是新时期区域空间战略的重要方向。但各个都市圈的发展阶段、空间形态不同，交通需求差异非常大。

城市交通区域化是都市圈发展过程中非常显性的特征之一，其中跨界通勤也是对交通服务水平要求最高。厦门都市圈的跨界通勤沿“厦门岛-海沧-角美-龙海”走廊，呈现“轴向组织，逐次衰减”的特征。

厦漳泉通勤交通OD分布示意图

图片来源：《基于大数据集成的厦门市城市空间问题与优化路径研究》

杭州都市圈以毗邻地区近域通勤为主，并且距离短，双向较为均衡，凸显出长三角地区空间连绵发展的特征。

杭州市跨界通勤分布示意图

北京与环京地区的跨界通勤，呈现“跳跃组织，中心直联”的特点，在北三县跨界就业人口就占30%，目的地直接到了位于主城的朝阳区，而不是与之毗邻的通州区，通勤走廊并没有形成连续的城镇功能走廊。

京廊津地区跨界通勤分布示意图

• 都市圈轨道系统成为一体化发展的要支撑

从近几年的建设实践来看，跨界轨道系统的制式和服务水平呈现出极为多元的发展态势，也充分体现出技术的变革和需求的演变。有地铁直接延伸服务的广佛地铁、厦门地铁6号线漳州延伸段；有采用地铁制式，但运营速度达到100公里以上的杭州都市圈城际；有采用大铁制式，但独立运行，时速140公里以上的温州市域铁路、福州城际F1号线等；有采用大铁制式，可实现与干线铁路互联互通的武汉都市圈城际、珠三角城际；有可以与地铁互联互通的双流制轨道快线，重庆江跳线，时速达到120公里/小时。

跨界轨道交通建设项目案例一览表

拥有两种及以上制式投运的城市有19个，占已开通城轨交通运营城市的47.5%。其中，上海有5种制式在运营，北京有4种。

2019年城轨交通制式结构

越来越多的满足长距离、高速度的轨道项目建设也在落地，应用新技术新车型的创新产品不断涌现。2019年全国轨交系统制式结构中市域快线系统占比超过10%。与日本相比，我国都市圈轨道系统仍然有巨大的发展空间。例如，在日本首都圈轨道交通客流中，地铁占比仅7.8%，其他均为国铁、私铁系统。

日本都市圈轨道交通客流构成

2.2 路径 • 浙江：强走廊

• “金南翼”定位与通道服务水平不匹配

一直以来，对于长三角南北两翼发展差距的分析很多，从交通的角度看，南翼“杭绍甬”走廊的交通服务水平与其“金南翼”的定位是不匹配的。现状交通OD显示，“杭绍甬”形成高强度联系走廊，城际间高速公路客货车联系量分别占全省城际车流的36.6%（客）、26.2%（货）。

浙江省高速公路客车OD分布（区县）

浙江省高速公路客车省际联系OD分布

目前，杭绍甬走廊区域轨道设施布局有一条高速铁路（杭甬高铁）、一条快速铁路（萧甬铁路），仅为北翼沪宁走廊的一半。长三角南翼多中心、网络化程度滞后于北翼。

杭绍甬走廊铁路/轨道设施现状布局示意图

沪宁走廊铁路/轨道现状和在建项目示意图

长三角中心城市场强分布示意图

图片来源：《中国城市群的类型和布局》

• 强化“杭绍甬”走廊高强度、多层级轨道交通布局

因此，我们提出“强走廊”策略，构建高强度、多层级的轨道交通走廊，布局六层不同服务水平的轨道系统，包括超高速磁浮、高速铁路、城际铁路、都市圈快轨、城市轨道、货运铁路等。引导交通枢纽和区域功能耦合布局，支撑环杭州湾地区科创走廊、滨海新城等一系列战略空间的发展。

其中，着重引导突破杭州、宁波两大都市圈轨道独立成网的组织模式，从杭州西部的未来科技城一直到宁波永江的科创大走廊，布局贯通性的轨道通道，为一体化组织预留可能。

杭绍甬走廊铁路/轨道设施规划布局示意图

2.3 路径 • 江西：强中心

• 大南昌都市圈仍处于培育阶段，中心城市竞争力偏弱

大南昌都市圈还处于培育阶段，城镇化要素的集聚效能不显著。2010-2018年间，都市圈人口、建设用地占全省比重仅分别提高0.3%、0.7%；面向沿海城市群可达性不高，3小时交通圈不能通达长三角、粤港澳核心城市；面向长江中游城市群的竞争力不强，南昌中心度21.396，低于相邻省会城市武汉（32.9）和长沙（30）。

大南昌都市圈发展的当务之急，不是构建都市圈自身完备的轨道网络，而是谋划如何融入国家综合立体交通主骨架，优先布局衔接国家干线的高等级通道，从而在新发展格局下实现内陆开放型经济试验区政策红利的转化。

江西省高速公路客车OD分布

• 优先布局区域高等级设施，积极融入“长三角-粤港澳”交通主轴

在“国内大循环”的背景下，江西是“粤闽浙沿海城市群”不可回避的陆海联动省份。规划提出要打造“浙赣闽粤”双向开放共同体，强化“两横一纵”四省联动大通道。

“浙闽粤赣”双向开放通道组织示意图

横向提升“福银”、“厦蓉”通道，实现350公里时速高铁的覆盖；纵向布局“杭广多通道”，抢占“长三角-粤港澳”交通主轴建设的先机，形成杭深铁路（现状）、沪昆-昌赣-赣深高铁（部分在建）、杭州-南平-赣州-广州通道（规划新增）的多通道格局。同时，积极与相邻省份对接，推动都市圈城际铁路通道升级，衔接和纳入到国家干线铁路网络。形成南昌多向放射高速铁路通道，全方位融入国家综合立体交通网主骨架。

2.4 路径 • 福建：强湾区

• 福建沿海城镇发展带要素高度集聚，功能组织相对离散

受到自然地理条件的约束，福建省发展资源高度集聚于沿海走廊。首先，沿海走廊集聚了全省87.4%的高速公路车流发生吸引量，82.5%的铁路旅客发送量，90%的机场旅客吞吐量，但福建恰恰处于我国东南沿海大通道的薄弱环节。其次，福建沿海走廊兼顾国家和区域运输功能，通道资源紧张与运输强度高并存；沿海城镇组团相对规模比较小，城市内部的发展也相对扁平化。

厦漳泉都市区高速公路客车OD分布

福建沿海地区场强分布示意图

图片来源：《中国城市群的类型和布局》

福建省铁路旅客发送量分布示意图

• 功能定位和选线分歧巨大，都市圈轨道系统进展缓慢

厦漳泉城际铁路在建设规划批复6年后，仍然未能启动。R1线方案的多轮调整，凸显出各方对R线功能定位的分歧以及利益诉求不一致：

福建省围绕区域协调和建设现代化都市圈的目标，布局都市圈R线，旨在实现中心城市之间的快速联系，速度200公里/小时，要求R1线在实现城轨道路功能的同时，“预留与国铁线路衔接条件”。

厦门谋求提升城市的中心性、增强区域高端服务的竞争力，在新一轮方案调整中，重点推动R1线和渝长厦高铁进入厦门岛，并设厦门新高崎站和厦门东站。统筹布局R1和渝长厦高铁漳跨海通道。

漳州尚未满足建设城市大运量轨道的准入条件，重点推动以城际轨道兼顾主城区城市轨道功能，利用R线，覆盖中心城区主要功能节点，站间距2-3公里，速度160公里/小时。

泉州重点推动R1线位与湾区功能组团的耦合布局，并以城际轨道解决泉州与晋江、石狮城市轨道协调难问题。

福建省城际铁路R1线调整方案示意图

• 打破行政壁垒，立足功能分区集约化配置轨道资源

协调和平衡各方利益，固然是推动项目实施的重要途径，但核心要义还是要切实贴合厦漳泉地区的交通需求，以及不同层次的空间组织目标。

一方面，厦漳泉内部交通OD分布显示，以湾区为单元形成了联系强度的断裂点。另一方面，区域城镇关系组织变化，过去是以行政区划为单元进行交通组织的布局，未来则是以功能组团为交通配置的基本单元。

以城市为基本单元交通配置模式

以功能组团为基本单元交通配置模式

因此，规划提出了“强湾区”的策略，重构区域交通资源配置模式，以“湾区”为协同区域、以功能组团为基本单元，以服务水平为导向，确立多层次轨道系统的布局范围、廊道以及制式。

厦漳泉都市圈轨道交通服务水平目标值及空间组织模式

最终在厦漳泉都市圈布局 “一条高铁主轴、一条城际走廊、多条都市快线、一张城市轨道网”的复合型、集约化轨道交通体系。

一条高速铁路主轴（250km/h-350km/h），服务中心城市间一站直达；主要布局在沿海通道、昌厦通道、渝长厦通道等国家运输大通道；

一条城际铁路走廊（160km/h-200km/h），即城际R1线，实现都市圈功能中心之间快速联系；

若干条都市圈轨道快线（ 120km/h ），服务都市区中心-外围的客流走廊，串联城市主要功能中心，以城市轨道快线、市域铁路、既有铁路利用为主；

一张城市轨道普线网（60-80km/h），即以湾区为载体，服务主体通勤圈客流走廊，毗邻地区可跨界延伸。

厦漳泉都市圈铁路和轨道系统布局示意图

03

总结和展望

3.1 总结

区域交通规划的发展和创新之路，始终要应对三个维度的变化，一个是规划体系的变革，一个是装备等技术的创新，一个是交通需求的变化。应对规划体系的变革，我们在区域交通基础设施规划中做出如下探索：

一是规划理念方面，转变增量思维，通过总量调控、结构优化、差异布局、分期实施，实现发展和保护兼顾。

二是在工作方式上，强化综合协调，实现规划约束前置，包括跨部门协商（自然资源、发改、交通……）、跨专业协同（交通与空间、生态）、跨区域协调（省际）、跨城市协作（城际）。

三是在成果输出上，构建实施传导体系，提高规划实效性。其中包括，“一张图”定布局，确定重大基础设施廊道和枢纽；“一张表”定项目，确定建设项目和用地需求；“一套指标”定政策，传导发展目标，明确分区指引。

3.2 展望

对于未来的国土空间交通规划，有三个应该着手加强的工作方向：

一是健全交通规划体系，与国家规划体系、空间规划体系、空间治理机制更好的融合；

二是探索交通空间管控机制和手段，兼顾刚性与弹性，实现交通与空间的快速响应和反馈；

三是优化交通建设项目用地标准，以集约节约为导向，更加适应国内城镇发展阶段及交通需求特征。

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