01研究历程

2020年1月3日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议，指出要把握好黄河流域生态保护和高质量发展的原则，编好规划、加强落实。

2020年3月

在住房和城乡建设部领导下，中规院自2020年3月开始进行黄河流域生态保护和高质量发展的研究任务，王凯院长和朱子瑜总工挂帅成立20多人的研究专班，聚焦重点、系统研究

2020年5月底

形成《黄河流域生态保护与高质量发展规划研究》初步成果

2020年6月

研究成果转化为《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》征求意见稿的回复意见，多条被正式稿所采纳

2020年7月

在“造湖冲动”治理背景下，研究专班聚焦水治理问题，形成《以水治理推动黄河流域高质量发展研究》报告

2020年11至12月

在黄河流域规划研究基础上，完成住建部课题《城市生态保护和高质量发展研究——以黄河流域为例》研究成果

2021年1至2月

开展黄河流域行动计划研究，完成《黄河流域城镇生态保护和高质量发展行动计划研究》报告

回顾一年的黄河战略规划研究工作，具有典型的陪伴式特征。在黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略的背景下，从研究准备到规划制定，从规划发布到行动实施，新要求、新问题和新任务不断出现，研究团队需要持续跟踪服务，研究内容从战略构想逐渐走向行动实施。

02基本认识

黄河发源于巴颜喀拉山，横跨青藏高原生态屏障、北方防沙生态屏障、黄土高原生态屏障等几大生态屏障地区，青海三江源湿地、四川若尔盖湿地、黄河三角洲湿地等都是重要的水源涵养野生植被区。黄河流域的地貌类型多样，自然生态条件的重要性和敏感性高度叠加。

黄河文化是中华文明的重要组成部分，是中华民族的根和魂。黄河流域拥有河湟文化、河套文化、中原文化、齐鲁文化等文化类型，文化资源量大质优，山西省国保单位全国第一，陕西和河南省大遗址分布集中。上游文明起源、多民族融合，中下游文明起源遗存、古都名城价值突出，国家级文化标识众多。

黄河流域长期的历史发展培育了众多古都名城、传统村落和城乡聚落。2019年沿黄9省区有100个地级及以上城市，106个县级市，523个县（含自治县），7385个镇、22.6万个行政村, 承载着全国29.8%的常住人口。黄河流域拥有黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区等“国家粮仓”，煤炭、石油、天然气和有色金属资源丰富，是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地，是国家经济安全的重要基石。

新中国成立以来，黄河治理一直是我国发展建设的重点，在经济发展和生态治理发展方面取得了重大成就，但是也存在一些典型的问题，主要体现在：

1. 水资源供需矛盾、环境污染和生态脆弱问题突出

一是资源性极度缺水，水资源供需矛盾突出。黄河流域人均水资源不足全国平均水平的1/4，地下水超采严重；形成5个大型地下水漏斗，36处中小型超采区；水资源开发利用率超过80%，远超国际公认的40%生态警戒线；用水效率低于北方的海河、淮河流域。

二是能源化工产业聚集区环境污染严重。黄河流域水污染河流主要集中在汾渭平原。2018年全国环境空气质量相对较差的20个城市中，黄河流域占了15个，是大气污染防治主战场。此外还存在黄河三角洲土壤盐渍化和石油污染，灌区土壤重金属污染，尾矿土壤等问题。

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三是生态脆弱问题未根本扭转。黄河流域上游沙化问题持续改善，但土地沙化规模依然较大；中游水土流失得到初步治理，但问题依然严峻；下游黄河三角洲湿地保护力度需要加强。

2.经济地位下降，高质量发展的引领和支撑不足

一是经济发展水平低、地位下降。沿黄各省区人均GDP均低于全国平均水平，与全国领先区域差距明显；沿黄各省区GDP占全国比重在2010年后明显下降，山东、山西、内蒙古下降尤其突出；受资源型经济影响，产业结构老化、转型升级动力不足的问题突出。

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二是城镇化发展的质量有待提高，中心城市的能级不高。黄河流域城镇化水平低于全国平均水平，城镇人居环境建设品质不高，城镇土地资源利用粗放。根据2020年世界城市排名，黄河流域郑州市排名最高，位列116位；长江经济带上海市位居第5位，拥有成都、南京、杭州、重庆等多个排名前100位的超大特大城市。

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三是交通廊道对发展的支撑不足。交通廊道与京津冀、长三角、东部沿海、边境口岸的衔接能力不足，黄河流域中心城市和城市群之间的交通连通性不强，交通廊道和设施对沿黄中心城市和城市群发展的支撑有待提升。

3.黄河文化整体保护、传承与弘扬不足

黄河文化遗产保护压力巨大。不同时期和形态的文化遗产资源叠加交错，黄河流域文化遗产保护难度大；黄河流域经济社会发展水平相对较低，对黄河文化价值内涵的认识和保护力度不够。

黄河文化传承利用水平不高。黄河文化整体性认知与系统性保护有待提升，缺乏系统性、全面性保护；文化产业发展水平普遍较低，创造性转化和创新性发展不足。

黄河文化影响力有待加强。黄河文化蕴涵的时代精神挖掘不深，价值研究和宣传力度不够；黄河文化国际知名度和影响力不强，对外文化交流合作较少。

03战略格局

在我国自然地理格局中，黄河流域地位显著、特色鲜明；在经济地理格局中，黄河流域则身份模糊，沿黄城市间尚未有形成密切的社会经济联系。思考“黄河流域是什么”这一问题，普遍认识与客观现实是黄河流域是一条生态带，而不是经济带；在全国发展战略格局中，黄河流域地跨全国“两横三纵”的发展廊道。

展望未来，经过5年、15年的生态保护治理和高质量发展建设，在沿黄重大基础设施建设支撑下，依托“陇海-兰新”和“郑州-济南-青岛”综合交通通道，串联兰西城市群、关中城市群、中原城市群和山东半岛城市群，“兰西郑济青”沿黄城镇带将逐渐形成。长期以来，路桥通道东段对城镇化战略格局的支撑作用不强，山东半岛城市群游离在国家级通道外，既限制了山东省向西开放的便捷度，也影响到郑州中欧班列枢纽的腹地拓展。在高等级交通设施支撑下，构建“兰西郑济青”沿黄城镇带，将促进和增强兰西城市群、关中城市群、中原城市群、山东半岛城市群之间的经济联系，更好发挥山东半岛城市群的龙头作用，这条带也将有可能提级成为路桥通道的副轴甚至主轴，进而提高黄河流域在全国城镇化战略格局中的地位。

沿黄城镇发展带空间布局图

面向2035、2050，本次规划研究提出建设黄河流域生态保护和高质量发展带的战略构想。

黄河流域生态保护和高质量发展带的内涵体现在三个方面：一是黄河流域安全韧性生态带，二是黄河文化保护传承弘扬带，三是沿黄产城转型发展示范带。下面通过具体的规划举措来阐述如何建设黄河流域生态保护和高质量发展带。

04规划举措

策略1：四水共治，建设黄河流域安全韧性生态带

（1）养水——系统施治，提升水源涵养能力

首先，加强上游水源涵养。筑牢三江源中华水塔，提升甘南、若尔盖等区域水源涵养能力；加大三北防护林和草原退化建设治理力度，退牧还草，退耕还林；以五大沙漠为重点营造固沙林带。

其次，加强中游水土流失治理。以黄土高原多沙粗沙区为重点，积极开展小流域综合治理、旱作梯田和淤地坝建设，重建黄土高原“土壤水库”，并建设一批水土保持示范工程。

第三，加强下游湿地保护和修复。推动下游二级悬河治理和滩区综合治理，加强黄河三角洲湿地保护和修复，实施以黄河三角洲湿地为重点的生态系统修复工程。

（2）治水——协同治理，补齐短板，提质增效

一是优化产业布局，加强污染治理。开展汾渭平原、河套灌区等农业面源污染治理。加强汾渭平原工业污染治理，清理整顿黄河岸线内工业企业；加快完善城镇污水处理设施建设，消除排水管网空白区；持续开展城市黑臭水体整治，全面消除黑臭水体。

左：2017年黄河中游各市排水管网道路密度比

右：2017年黄河中游各市污水处理率

二是提升生态环境基础设施水平。加强沿黄河城镇污水处理设施及配套管网建设，试点推行厂-网-河一体化管理，推进城市污水提质增效；构建“山水林田湖草”生命共同体，开展人造湖、人造湿地专项整治；推进黄河口国家公园建设。

黄河三角洲湿地保护与修复

三是加强城镇安全韧性设施建设。系统化全域推进海绵城市建设，加强中上游城镇地质灾害防控与治理，加强中下游城镇内涝防控与治理，加强城市地下市政基础设施风险防控和整治，构建黄河流域城镇安全韧性数字化体系。

城市基础设施信息系统

（3）节水——刚性约束，提高效率，控制漏损

首先要强化水资源刚性约束。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，合理确定城市规模和基础设施承载能力，严格限制水资源短缺城市发展规模、高耗水项目和大规模种树，坚决遏制“造湖大跃进”。

其次要加大农业节水力度。严控沿黄地区高耗水作物种植规模，实施大中型灌区续建配套和现代化改造，打造国家高效节水示范区；推广喷灌、滴灌等高效灌溉技术。

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第三要全面加强城市节水，建设节水型城市。推进沿黄城市节水降损工程建设，大力推广普及生活节水器具应用。深挖工业节水潜力，严控高耗水行业新增产。同时，综合治理地下水超采。

（4）生水——多渠道开源，重视非传统水源的开发

全面系统推进污水资源化利用。地级及以上城市加快建设污水资源化利用示范城市；缺水城市再生水利用率应达到25%以上，地下水超采区域重点城市再生水利用率应达到30%以上。

普及雨水集蓄利用设施。城市新建小区应设计雨水利用设施，老旧小区改造应尽量增加雨水利用途径，道路及公共绿地等因地制宜配套建设雨水集蓄利用设施。

积极推动非常规水利用。中上游地区城市积极探索苦咸水利用途径，下游沿海地区城市因地制宜提升海水淡化能力，增加水资源有效供给。

策略2：特色彰显，建设黄河文化保护传承弘扬带

（1）系统保护黄河流域历史文化资源

从中华文明的整体历史脉络入手，突出黄河文化在中华文明形成和发展中的重要地位和独特价值。全面保护承载着中华文明起源及形成的历史文化资源，全面保护黄河流域内古都名城，保护凝聚中华民族情感认同的文化标识等，全面保护体现着黄河流域对外交流融合的历史文化资源。进一步开展黄河流域历史文化价值专题研究，以价值为导向增补完善保护对象名录。

（2）整体构建黄河文化系统展示和弘扬体系

以多元地域文化为本底，以跨区域文化线路为纽带，全景展现“黄河故事”，形成“一带串联、一核引领、多片互动、多廊协同”的展示体系，打造具有国际影响力的黄河文化旅游带。

• 一带串联——以沿黄河展示带串联黄河流域的历史文化资源，完善沿黄游览公路，建立连贯的沿黄游览线路。

• 一核引领——以西安、洛阳、郑州、开封等古都为支撑，形成黄河文化核心展示区。彰显古都历史文化特色，加强文旅协同发展，建设世界级文化旅游目的地。

• 多片互动——实现河湟文化、河套文化、三晋文化、关中文化、中原（河洛）文化、齐鲁文化六大文化传承片区互动。

• 多廊协同——以丝绸之路、大运河、秦直道-蜀道、万里茶道等文化线路为纽带，形成多条区域协同展示廊道。

黄河流域历史文化展示结构图

（3）传承彰显各片区历史文化特色

结合地域特点和历史文化价值特征，塑造体现各具特色历史文化主题、彰显黄河文化多元融合魅力的文化传承片区：

• 河湟文化传承片区应突出黄河上游文明起源、多民族融合、东西文化交融等历史文化主题。

• 河套文化传承片区应突出多民族交融碰撞、北方边防体系、黄河灌溉文化等历史文化主题。

• 三晋文化传承片区应突出华夏文明起源、民族融合、晋商文化等文化主题。

• 关中文化传承片区应突出黄河中游文明起源、周秦汉唐文化、对外交往和农耕文明等历史文化主题

• 中原（河洛）文化传承片区应突出华夏文明起源、华夏文明中心、历代黄河治理等历史文化主题。

• 齐鲁文化传承片区应突出黄河下游文明起源、儒家文化、泰山封禅、运河文化等历史文化主题。

黄河流域历史文化传承片区

策略3：因城施策，建设沿黄产城转型发展示范带

沿黄地区高质量发展应聚焦产业转型和城镇化转型，以创新驱动促进传统产业绿色化转型，以中心城市为龙头、城市群都市圈为重点探索城市绿色转型发展路径，因城施策、以点带面，建设沿黄产城转型发展示范带。

（1）创新驱动，促进黄河流域产业绿色化转型

面向黄河流域生态保护和高质量发展重大需求，加强科技创新投入和支撑，超前布局国家重大基础设施。创新驱动沿黄优势制造业绿色化转型、智能化升级和数字化赋能，推进新旧功能转换综合试验区、产业转型升级示范区等建设。巩固粮食生产能力基础，大力发展节水型设施农业，开展绿色循环优质高效农业试点示范。推动煤炭产业绿色化、智能化发展，推进能源革命，加强黄河流域清洁能源基地建设。

（2）提质增效，支持黄河流域高等级中心建设

加强规模管控。强化水资源和生态环境约束和城镇开发边界管控，促进城市发展模式从粗放外延式向集约内涵式转型，防止城市摊大饼式无序扩张，推动沿黄城市组团式发展。

促进能级提升。支持黄河流域郑州、西安、济南建设国家中心城市，支持青岛、兰州建设黄河流域对外开放门户，太原、西宁、呼和浩特、包头建设区域中心城市。

推进改革赋能。引导土地、资金等生产要素向沿黄中心城市集聚，加强重大项目向沿黄中心城市倾斜力度，赋予其更大的管理权限和开放权限。

（3）协同发展，差异化建设城市群和都市圈

加强与京津冀、长三角、成渝等世界级城市群互联互通、联动发展。差异化建设黄河流域城市群、都市圈，宜群则群、宜圈则圈。

壮大发展山东半岛、中原、关中城市群，建设成为带动黄河流域高质量发展的增长极，生态文明建设的示范区、黄河文明复兴的核心承载地。

兰西城市群筑牢生态安全底盘，发挥兰州、西宁双核带动功能，成为西北地区发展的重要增长极。

以银川、呼和浩特、包头、太原为中心重点发展现代化都市圈，落实国家战略要求，增强整体发展实力。

协同共建都市圈、城市群生态走廊、文旅线路、文化绿道网络，以绿色协作、文化协作推进城市群和都市圈高标准建设。

（4）廊道支撑，加快黄河流域高级别交通设施建设

加强联通。提升与京津冀、长三角等地区联系的便捷程度，加强与二连浩特等边境口岸的衔接。推进郑州-济南高铁、高速公路建设进度，构建山东半岛与中原城市群的直联直通的交通支撑系统。

提升能力。提升国家大通道交通设施等级和能力，加快枢纽机场、高铁、告诉公路等高等级交通设施建设。

构建网络。加快黄河流域城市群内部快速交通网络建设，构建城市支撑网络。针对各城市群城镇分布、发展水平、空间结构，确定交通组织模式，完善城际交通网络。

（5）绿色低碳，提升黄河流域城市人居环境品质

加强以城镇生态修复和水治理为重点的环境基础设施建设，塑造以绿色为本底的沿黄城市风貌。构建城市蓝绿生态网络，促进城市绿色高质量发展。

继承黄河流域传统营建智慧，保护自然山水格局，挖掘黄河文化时代价值，塑造黄河流域地域性城市风貌特色，展示建筑营造文化成就。

推进城镇老旧小区改造和租赁住房建设，开展居住社区建设补短板行动，加快完整居住社区建设，推进绿色社区创建，完善十五分钟生活圈服务配套，提升居住社区建设质量、服务水平和管理能力。

全面展开黄河流域城市体检评估工作，建立城市体检评估与城乡建设行动的良性反馈机制，推动黄河流域城乡建设高质量发展。

综上所述，通过建设黄河流域安全韧性生态带、黄河文化保护传承弘扬带、沿黄产城转型发展示范带，把黄河流域建设成为生态保护和高质量发展带，让黄河真正成为造福人民的幸福河！

05工作体会

体会1：黄河重大战略定位长远，应密切跟踪近期实施

黄河流域生态保护和高质量发展战略实施恰逢“十四五”开局之年，今后五年是战略落地的关键期。在专项规划编制、专项行动实施、重大项目建设、配套政策研究方面将需要持续跟进，密切跟踪。

体会2：黄河流域规划刚性约束明显，应严格遵循落实

黄河流域城市水资源和水环境约束明显，要协调好落实好国家刚性约束与地方发展诉求之间的矛盾。以水资源节约集约利用和水环境高效治理为重点，合理确定黄花流域城市规模和空间结构，积极探索节水型城市规划、建设和管理模式。

体会3：黄河流域研究短板明显，应加强科研科技支撑

根据知网查询，以黄河流域为主题和篇名的期刊发文量明显低于长江流域发文量。中规院立足于黄河流域长期研究储备和规划实践经验，以“中规智库”为平台，以黄河流域生态环境保护和高质量发展领域重大问题研究为重点，积极探索、踊跃发声，为黄河流域生态保护和高质量发展重大战略实施提供“中规方案”。

感谢杨保军、王凯、郑德高、张菁、詹雪红、徐泽等部、院领导的悉心指导！感谢朱子瑜老总全程指挥和高标准要求，感谢黄河研究组同事们的通力协作与辛苦付出！

2020规划研究团队：

朱子瑜、张莉、吕洪亮、黄俊、鞠德东、兰伟杰、李铭、李家志、程诚、杨少辉、周靖楠、赵明、邓鹏、云海兰、杨新宇、李帅杰、周霞、王建龙、林溪、杜莹、李晨然等

2021行动计划研究团队：

朱子瑜、张莉、吕洪亮、黄俊、鞠德东、兰伟杰、姜立辉、王斌、苏海威、胡章、武敏等

报告整理：马诗瑶.

王凯：黄河流域生态保护和高质量发展的初步认识

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2019年9月18日，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，指出“保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。”会议还确定了加强生态环境保护、保障黄河长治久安、推进水资源节约集约利用、推动黄河流域高质量发展、保护传承弘扬黄河文化的五大核心任务。以座谈会为起点，全国进入全方位、多领域进行黄河流域研究、规划、保护治理的新阶段。

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