演讲者∣周婧楠

中国城市规划设计研究院城乡治理研究所

十八大以来，中央提出了京津冀、长三角、粤港澳、长江经济带和黄河五个重大国家战略。这五大战略中三个是城市群类型的，另外两个是基于流域提出。三大城市群型国家战略确保大国竞争力，而流域型国家战略则更强调经济规律和生态规律的平衡，确保大国发展的永续性。两种类型的国家战略在空间上关联交织，相互约束制衡，共同构成国家未来发展的“一盘棋”。

在这一认识基础上，规划首先形成了一个共识：回答好“黄河国家战略”的命题，就是不能做传统的以城市为核心的规划，要将流域健康作为思考区域发展的基因。规划从黄河流域的整体格局切入，再对郑州的目标、路径、空间作出相应的调整。

1战略认知

01准确把握“黄河国家战略”

同为流域型的国家战略，长江、黄河两大流域的发展基础条件差异明显。从发展地位看，长江是黄金水道，是国家发展一级主轴，相当于是人口和经济的主廊道；而黄河流域没有航运之利，沿河组织流域经济的基础条件不佳。从资源承载力上看，黄河水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%，开发利用率高达80%。黄河流域33%为“较重以上”级别的超载预警地区（长江为22%）。从城镇化模式看，长江经济带人口、经济沿江集聚，干支流相对均衡发展；黄河流域大部分区段不具备沿河集聚条件，人口、经济向少数区域中心城市集聚，区域中心城市在资源紧约束条件下的高质量发展是不可回避的阶段要求。

02明确郑州的“区域使命”

一是黄河安澜的治理中枢。中华民族治理黄河的历史也是一部治国史，黄河中下游分界线桃花峪位于郑州，以郑州为钟摆点，下游河道频繁变迁，形成了世界唯一的地上悬河，被称为世界上最复杂难治的河流，是历朝历代治黄的关键节点。

二是华夏文明的重要根基。郑州位于中国地势第二阶梯和第三阶梯的交汇处，即黄土高原和华北平原的交界处，水系发达，自古以来是多文化交汇碰撞之地，专家认为是中华文明从满天星斗到多元一体演化形成的核心地区。在这样的背景之下，郑州市的全国文保单位数量全国第三，史前大遗址的文化价值，特别是在夏、商、周以前的文化价值居于全国第一的位置。

三是大国复兴的中流砥柱。郑州是黄河干流唯一的国家中心城市，也是仅次于京津和青岛，经济总量过万亿的北方第四城，在当前南北经济差距扩大的背景下也承担着引领北方地区参与国内外前沿竞争的重要使命。

03解决“阶段现实问题”

战略层面，总书记在在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上明确提出五大任务：加强生态环境保护、保障黄河长治久安、推进水资源节约集约利用、推动黄河高质量发展，保护、传承、弘扬黄河文化。

实施层面，聚焦五大任务要求需要把握8个关键问题：“洪”的系统防护、“滩”的综合治理、“水”的深度节约、“文”的价值转化、“人”的美好需求、“城”的样态转型、“乡”的价值融入、“产”的业态升级，继而从全局性和系统性为郑州梳理出生态保护和高质量发展的具体思路。

2规划响应

结合“黄河国家战略“”的重点任务特征，规划贯穿了四个空间层次：以河南沿黄7市为主的区域层面；郑州7440平方公里的市域层面；郑州境内连霍高速以北的沿黄层面，约1200平方公里，也是本次规划的重点区域；210平方公里的起步区，是近中期的实施层面的重点区域。

规划范围

01区域层面——协同保护流域健康

落实中央共同抓好大保护，协同推进大治理的要求，区域层面开展河南沿黄7市水土保持的重要性、水源涵养的重要性、土壤沙化的敏感性评价，评价结果显示黄河位于整体性和区域生态重要性的位置，因此需要区域协同推进生态修复、流域治理。

沿黄七市生态保护重要性评价

A、区域协同推进生态修复、流域治理

协同推进生态修复。中游根据“宜林则林”的原则实施退耕还林，三门峡段强化水源涵养与水土保持建设；洛阳至桃花峪段实施退耕还林还湿，治理水土流失。下游桃花峪至濮阳段全面加强防护林和河网水系建设；此外，濮阳段还要加强河道生态治理，特别是针对滩区的治水治沙治盐碱地提出具体策略。

河南沿黄七市生态保护修复策略

协同推进水环境修复。黄河干流水污染的程度总体低于长江，但在支流还存在着少数重度污染的河流，所以要摸清流域水环境容量，优化产业布局，通过“控源—截污—治河”系统治理修复汜水河、金堤河等重度污染河道，确保入黄河流水质达到功能标准。

B、推进水资源的“双协调”，实现空间和结构分配的“双平衡”

郑州2019年常住人口突破1000万，2035年规划常住人口数量在1500-2000万之间，现状水资源只能支撑1200-1300万的人口，面临着水资源瓶颈的现实问题。对于水资源的问题也要着眼于省域或者区域来进行整体性的协调和调控，优化结构。

• 跨地市协调，优化水资源空间配置

通过省域人水挂钩实现区域总体减量、局部重点保障的空间供需平衡。按照生态优先理念，重新核算各城市用水需求，重点保障郑州、洛阳等人口较多、经济发达、本地水资源少地区用水。

水资源优化配置相关数据

• 跨流域协调，优化水资源配置结构

强化分质供水，实现优水优用、还水于河，通过节水实现人口经济承载力的提升。提高南水北调水在生活、生产用水中占比，引黄水优先保障生态环境用水。各市增加黄河退水，满足生态基流及滩区内湿地生态用水。

C、协同推进防洪工程建设：一图治水

防洪是黄河实现国家战略的重点任务，一方面，左右岸协同，要控制小洪水引发的不利河势。主要方式一是稳定主槽，统筹推进南北岸控导工程建设；二是平顺河道，逐步拆除10000m³/s流量范围内的现状生产堤（郑州范围内长度12.7km；新乡、焦作范围内长度29.8km）。另外，郑州作为千万级人口的特大城市，既需要系统建设防御千年一遇的大洪水防洪体系，也需要针对黄河主河道以及伊洛河、沁河、小浪底等支流防洪进行整体性谋划建设。

02市域层面——转路径

A 、动力转变：形成文化、科技、开放多元引领的高质量发展结构

市域层面针对“黄河国家战略”进行整体性的发展路径调整。郑州是一个快速崛起的新一线城市，人口破千万，GDP破万亿，已经进入到了新一线城市竞争的新赛道。但是，面向未来的竞争力短板突出，特别是顶级人才以及顶级人才关联的创新链、价值链、消费服务链和深度开放存在着明显的短板。郑州软硬实力跟武汉、成都、南京、长沙等新一线城市差距显著，迫切需要转变动力形成以文化、科技、开放多元引领的高质量发展结构，特别是面对未来更高不确定性和更加激烈的前沿竞争，郑州亟需在传统交通枢纽、物流枢纽、信息枢纽基础上，加速布局以文化枢纽、创新枢纽为核心的下一代竞争力。

郑州竞争力主要指标对比

B、价值空间转变：市域功能格局优化升级

面向未来的竞争力系统谋划需要市域发展战略价值空间的重新识别。通过叠加郑州市域的生态和文化本底，以往的沿黄、嵩山等城市的远郊范围，因其山水基底和文脉基底有机会成为未来的发展战略地区，规划布局沿黄、环嵩山和平原农区三大生态和人文环境卓越化的发展地区，通过环境的升级来促进市域功能的优化升级。

郑州市域功能格局优化调整示意

特别是沿黄地区作为市域战略型高价值地区的转变对于郑州具有里程碑意义，是引领郑州从铁路时代、航空港时代一直到黄河新时代的关键性区域。通过城市与山河互动，盘活传统小城镇，形成发展美丽经济、创新经济、消费经济的活力走廊，能够引领是郑州走向生态文明新时代。

03沿黄层面——提升新时期的城河关系

近20年来，郑州城乡建设发展不断在向黄河推进，沿黄经济活动日益丰富，而土地利用管控处于相对失灵的状态，需要分层来明确国土资源利用和建设的原则和方针。

沿黄地区土地利用变化态势

A、生态优先：明确核心示范区开发保护格局

一是分层明确资源利用和建设指引。将沿黄地区分为四个层面：一是以滩区和山区为主的保育层，土地利用是以自然保护区、自然公园和农业空间为主；二是围绕黄河大堤形成防护层，整合防护林带的建设，建设区域的综合能源通道；三是在大堤到城市组团之间的范围设置过渡层，布局低密度、低强度的公共服务设施、游览服务设施、绿色经济等功能，第四层为城市组团，通过蓝绿相融、尺度宜人的空间布局，逐渐再过渡到主城区。

沿黄地区分层布局示意

二是减少人对自然无序干扰。依据容量、框定总量、盘活存量、做优增量、提高质量的原则，确定核心示范区的蓝绿空间和建设空间，2035年蓝绿空间占比稳定在76%，国土开发强度不超过24%，实现集约紧凑、低影响、高品质的开发建设。

三是提升蓝绿空间生态服务质量，推动水林田草生态系统化重构。围绕水系连通、还水于河（黄河）适度提升水域面积；修复低滩和背滩两大天然湿地空间，湿地恢复至上世纪90年代优良水平；针对邙山邙岭地区水土流失等问题展开植被修复，提高黄土沟壑区的森林覆盖率；推动建设空间保持整体稳量不变、布局更加集中发展。

核心示范区山水林田湖草田建设空间调整示意图

B、因地制宜：优化核心示范区城镇空间布局

规划预控城市组团规模，控制城市蔓延连片，集中建设区原则上按照1万人/平方公里来进行控制。因地制宜在山区按照“随山就势”进行城镇组团的布局，实现城市组团与景观环境有机融合。城镇组团外构建生态湿地网络，组团内串联景观水体，形成内外相连、相望相通的特色景观。

C、差异引导：统筹核心示范区的发展原则和品质标准

坚持特色引领、聚焦出彩，谋划区段功能布局，自东向西规划河洛起源——江河中枢——社稷之兴——强国根魂（黄河心）——创新旗航——国际文苑-生态绿洲七个功能板块。其中，黄河心和创新旗航板块作为高能级的空间板块，集中布局文化、创新、开放功能，其余五个五个高特色的功能板块提升全面生态和文化魅力，建设特色城镇和魅力节点，实现黄河沿岸发展品质整体提升。

核心示范区功能板块布局

D、价值耦合：厚植战略性创新资源加速经济动能转换

在中微观实施层面，高质量发展的实现要突出生态和文化优势来吸引具有生态和文化价值观的人才，规划提出要耦合接近自然、健康生活、高效交通、创新服务、品牌效应等5类环境需求，吸引企业家、科学家、新青年、新农人等4类创新人群。

五类创新环境需求

空间布局上，整体塑造知识创新、极核创新、技术创新、集群创新、场景创新和雨林创新六类创新空间，发展创新经济，提升实体经济；激发沿黄地区高价值和高潜力的生态文化价值资源点，形成生态、文化魅力功能区发展消费经济，提升滩区、山区、平原农区的农业经济。

图片核心示范区创新经济规划布局

核心示范区体验经济规划布局

E、定标溯源：向世界讲好黄河故事

“没有黄河就没有我们这个民族”，郑州沿黄地区是全国独一无二的能够全景展示华夏文明完整链条的地区。规划通过对文化价值的内涵阐释、价值挖掘，路径串联、建设一览两千年的经典文化之路。

在文化转化上重点突出了三重内容：一是将具有高价值的文化资源要转化成为文化的圣地、知识的殿堂，建设一批传承黄河文明的重量级文博设施（各类国家级博物馆和专业型博物馆等）。二是把高价值的文化融入场景美学，传承和塑造一批从历史走来的人文风物，通过修复再现“郑州古八景、荥泽古八景、巩义古八景”中在沿黄地区的历史著名题名景观，在新时期营城过程中塑造“新八景”，建成具有国际吸引力的人文胜境。三是把文化融入人们日常的生产生活，培育一批文旅融合区、特色小镇和节赛展会。

核心示范区全景展示华夏文明完整链条示意

04起步区层面——建设方案

在起步区层面，贯穿各个空间层次以及目标和问题，要形成一个能够具体指导实施的建设方案。起步区建设方案围绕生态和绿色、文化和艺术、智慧和创新、服务和品质制订了发展行动和项目库。

一是打通城市和黄河的生态链接，同步进行环境基底格局优化；二是通过重量级文化地标选址落地，同步展开城市功能组织优化；三是围绕生态和文化内核，推动景区、街区、社区、园区的四区融合和智慧创新场景建设；四是强化EOD+TOD+SOD引导，通过完善公共服务支撑配置，同步进行公共空间系统优化，建立公共空间骨架，以轨道站点、绿色开敞空间为功能布局的锚点，混合布置公共服务和工作场所，建立便捷、友好、宜居、宜业的生活方式。最终形成单元控规深度的规划调整，指导建设类项目实施落地。

绿色环境基底和绿色能源供应系统示意

文化和艺术空间统领示意

3思考讨论

01关于滩区利用

黄河滩区最安全、生态的做法是“平、顺”，从保障安全的角度出发，在其他滨水区常见的湖泊型湿地和调蓄设施等建设形态容易加剧不利河势的形成，导致做好做美了景观却做失了生态和安全。因此，针对黄河滩区的空间优化重点在于改善林田湖草与主河道的平顺布局关系和生态适宜关系，破除具有防洪安全隐患的生产堤，限制加剧不利河势的工程建设。要按照生态保护重要性和防洪风险等级，明确分滩利用的目标、任务，按照“规划有序、拆管并举”的原则，积极引导黄河滩区合理利用。

平顺河道示意

02生态保护是任务也是机遇

从历史的发展看，山水形胜的地理格局与文明孕育高度相关。因为黄河，我们有了领先世界的文明，沿黄地区是生态、历史、人文资源的璀璨富集区，通过“世界级”的人文环境塑造，在满足资源控制条件下，为吸引“新人群”、发展“新经济”架构能够自由、有机生长的机会藤蔓，成为对郑州空间结构和未来竞争力产生深刻影响的战略空间。

03文化资源活化，重点关注三大价值

郑州文化资源特点体现为形而上、传说中、故土下、小散多等方面，转化门槛高、局限性强。我们认为，需要重点关注三大价值：一是将散弱的单体价值统合为更高的整体价值，进行空间串联、碎片缝合；二是将有限的实体价值转化为更具多元的内容价值，通过价值阐释、创造性继承来实现提升；三是将当下未知价值留给更具张力的未来价值，构建文化平台和战略留白地区，为文化的未来发展提供空间。

感谢总院、中规院(北京)规划设计公司领导对本项目给予的指导！

总院领导：杨保军、李迅、郑德高、张菁

中规院(北京)规划设计公司生态市政院领导：任希岩

感谢兄弟所/分院的通力合作！

城乡治理研究所：杜宝东、许宏宇、周婧楠、路江涛、王颉、张嘉莉、周洋、张菲菲、朱磊

历史文化名城研究所：杜莹、汤芳菲、兰伟杰、付彬、李亚娟（实习生）

风景园林和景观研究分院：吴岩、刘华、李想、王斌、尹娅梦、朱静文、王坤

中规院(北京)规划设计公司生态市政院市政规划设计所：孙道成、冯一帆、杨立焜、云海兰、张洋

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