前言

随着新型城镇化进程的持续推进和社会经济的发展，“城市更新”正越来越多地进入中央政策文件，“城市更新”已成为新时期提升人居环境品质、推动城市高质量发展和开发建设方式转型的重要战略举措和抓手。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“实施城市更新行动”，这是“城市更新”首次作为一项重大整体决策部署被纳入国家中长期发展规划，表明城市更新已经不单纯是一个概念，而是一项国家层面要求实施的具体行动安排，重要性和紧迫性非常突出。

近年来，中国城市规划设计研究院城市更新研究所作为住建部技术支撑单位之一，为支持国家政策性文件、部委重点工作任务，结合自身地方实践和地方经验调研总结，开展了系列调查和课题研究工作。本报告在近年工作的基础上，聚焦 “空间”和“政策”两个关键维度，对新时期中国的城市更新展开讨论。城市更新中的“空间”指有明确政策指向性的空间，“政策”指作用于具体空间的政策，“空间”与“政策”的相互关系和作用，左右着我国“城市更新”内在的机制和制度。

01  相关背景

1.1“城市更新”概念界定

城市更新在国际上通常表述为Urban Regeneration，最早关于其概念内涵的表述可追溯到1958年8月荷兰海牙召开的城市更新第一次研究会提出的“有关城市改善的建设活动，就是城市更新”。此后，国内外城市更新的内涵不断发展，由城市所处的发展阶段、需求理念与核心挑战共同界定，总体来说，从早期单纯的“物质空间的必要改善”逐步发展为“为实现经济、社会、空间、环境等改善目标而采取的综合行动”，更新内容从“物质”扩展到“社会”，空间范围从“社区”扩展到“区域”，参与主体从“政府”扩展到“市场”。

图1.1 城市更新的演化阶段及特征

中国关于城市更新的探索同样由来已久，早期观点以陈占祥先生的“新陈代谢”和吴良镛先生的“有机更新”为代表。陈占祥先生于1980年代将城市更新定义为城市“新陈代谢”的过程，既有推倒重来的重建，也有对历史街区的保护和旧建筑的修复。吴良镛先生于1990年代从城市保护与发展的角度，提出“有机更新”理论，主张城市建设应该按照城市内在的秩序和规律，顺应城市的肌理，采用适当的规模，合理的尺度，依据改造的内容和要求，妥善处理目前和将来的关系。

1.2 我国城市更新演化概述

总览国内城市更新的发展演化历程，可大体分为四个阶段：1）小规模起步阶段（1990前）：这个时期为城市化低速时期，以小规模的加建、重建、加固等工作为主。2）地产主导阶段（1990—2000）：这个时期为城市化加速时期，进行了房地产主导下利益导向的大规模城市改造。3）政府主推阶段（2000—2010）：这个时期为城市化快速时期，在政府强力推动下开展大规模、大项目建设。4）存量倒逼阶段（2010至今）：这个时期为城市化转型时期，主要是资源环境倒逼下的城市存量更新与短板弥补。

国内城市更新的发展演化与系列政策的出台密切相关。例如1987年土地使用权有偿转让和1994年分税制改革直接影响了央地关系，1998年住房制度改革是住房商品化改革迈入住房市场化改革阶段的重要分水岭，2003年土地招拍挂制度对新城开发具有重要影响，2007年和2012年确立了土地出让收支预决算管理制度和土地储备与融资管理制度，都对我国不同时期城市更新的发展特征产生了深刻的影响。

图1.2 国内城市更新发展历程与相关政策的关联

1.3 实施新型城镇化战略，中国城市建设逐步进入存量时代

当前我国的城镇化水平已达到63.89%，城镇化和城镇扩张的速度趋缓，大规模建设接近尾声。2012-2019年的统计数据显示，全国新增建设用地占比逐年减少，存量供地占比逐年增加，深圳、苏州等部分城市存量供地占比超过50%。同时，全国现有建成房屋超过700亿㎡，房龄超过20年的建筑近300亿㎡，随时间推移，存量建筑更新需求将快速增加。在深入推进以人为核心的新型城镇化战略背景下，很多城市将由外延扩张转向内涵提质、存量发展的阶段。

图1.3 全国建设用地构成占比统计

1.4 新发展理念，倒逼传统城市开发和建设模式转型

“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念正倒逼传统城市开发和建设模式的转型。过去的增量时代以土地增值为核心、以融资开发为手段、以商品住房消费为支撑，形成高投资、高周转、高回报的完美闭环，并确立了一系列相匹配的土地政策、规划法规、投融资政策。而存量更新时代则以实现空间经济为核心、以长期可持续现金流为手段、以城市运营增值服务为支撑，具有投入大、周期长、回报低等特点。

相比增量时代，存量时代的开发建设方式发生了极大的转变，各方在探索实践过程中也面临很多困境，具体体现为制度上不适应、各界意愿弱、利益层面上难以协调等。为此我们需要去思考：如何才能形成可持续的城市更新模式？如何提高地方、社会、企业各方的积极性？

图1.4 城市更新的增量模式与存量模式对比

02  实践探索和问题挑战：基于“空间+政策” 双向维度的思考

2.1 城市更新的实践探索

（1）城市更新的六大空间尺度与层次

依据不同的尺度与层次，国际上城市更新一般可分为国家、都市圈、城市、功能单元、社区单元和特定地区（SPD）六个层面，各层面城市更新的关注重点、尺度范围、内容、方式方法等有所不同。对照这六个层次来看，目前我国的城市更新实践主要集中于城市层面，如城市双修工程、综合管廊建设、城市综合整治、海绵城市建设等，以及功能单元层面，如商业中心复兴、历史街区保护、老旧厂区改造、枢纽地区更新、滨水地区提升、旧城旧村改造等，还有特定地区（SPD）层面，如历史风貌地段、城市核心地段等，而对于国家层面、都市圈层面以及社区单元层面的关注和实践仍处于初期起步阶段。

图2.1 城市更新实践的不同空间尺度与层次

（2）政策性的空间：城市政策在空间上的反映及实效

对于我国城市更新的实践探索，可从空间与政策两个维度进行梳理。政策性的空间指城市政策在空间上的反映及实效，不同的城市面临的问题不同，开展城市更新的核心目的不同，更新政策在空间上的反映也有所差异。例如深圳面临土地资源紧缺问题，其城市更新重在挖潜；广州要推进低效“三旧”改造、“三园”转型和“三乱”整治，其城市更新关注增效；上海建设卓越的全球城市需要营造高品质城市空间，从而提升城市竞争力，其城市更新重在提质；苏州作为历史文化名城，要做好文化遗产的保护与活化利用，其城市更新主要是保护与利用；三亚要推动城市“双修”，做好生态修复、城市修补，其城市更新主要是治乱增绿和补短提质；老旧小区试点城市的城市更新工作则主要体现为惠民生、拉投资、促经济。

图2.2 从政策性的空间角度理解城市更新

（3）空间性的政策：不同类型更新空间在政策上的支持

空间性的政策指不同类型更新空间由于工作的出发点和方向不同，更新类型不同，需要不同的配套政策机制进行支持。例如，危改、棚改、旧改、有机更新、保护更新、老旧小区改造等等，都需要根据各类更新工作的目标和重点，配套出台差异化的支撑政策。

图2.3 从空间性的政策角度理解城市更新

2.2 当前城市更新面临的问题挑战

在城市更新实践工作中，也面临各式各样的问题，以下分别借助各地实践摸底、网上问卷调研、重点对象访谈几个途径，总结提炼我国城市更新面临的关键问题。

（1）各地城市更新工作反映问题

通过收集31个省、自治区、直辖市报送住建部的城市更新相关工作材料，分析各地城市更新的具体情况。总体而言，有28个省、自治区、直辖市发布了有关城市更新工作的省级政策文件，内容涉及城市更新类、老旧小区改造类、城市双修类、历史文化街区/建筑保护类、城市设计类、城市管理类、棚户区改造类等，说明城市更新面临着巨大的市场需求和任务需求，这是当前我国城市发展阶段的必然状态，也是城市转型的必经节点。各地反映的城市更新相关工作的问题及建议主要为：加强顶层设计，健全相关制度，完善标准规范，加大资金支持，开展试点探索等。

表2.1 各地城市更新工作反映问题

（2）网上问卷调研

对政府管理部门和相关企业进行网上问卷调查，了解他们所参与的城市更新工作项目情况、政策机制情况、存在问题以及相关建议等。

管理部门问卷显示以下几方面结论：城市更新项目占比呈现增多趋势；城市更新工作内容相对丰富；超过70%的受访者所在城市发布了相关法规、指导意见、规范文件；城市更新取得明显成效。城市更新问题和难点主要集中在资金压力、统筹协调方面，城市更新相关建议集中在简化审批、资金和政策支持方面。在开放性问题答案中，加强资金和政策支持、加强顶层设计的呼声最为强烈。

企业问卷显示以下几方面结论：企业参与城市更新工作的内容相对丰富；企业参与更新的制约条件多，实施难度大。工作难度主要集中于相关手续流程繁冗复杂、资金压力大、国家相关法律法规不健全、缺乏政策机制的支持等方面。相关建议集中在简化审批、资金支持方面，完善存量用地管理机制、税收补助、完善法律制度、协助做好群众工作等呼声都很高。

管理部门和企业问卷反映的共同诉求在于简化审批手续、设计顶层规范、加强资金支持。

（3）管理者和开发商访谈

对政府管理人员（行政主体）和开发商（市场主体）开展访谈交流，从不同角度了解我国城市更新面临的关键问题。

作为行政主体的政府管理人员提出政策和机制层面的问题成为阻碍目前城市更新实践的瓶颈，具体体现为：土地出让等法律制度不支撑、标准规范不适应、审批程序不适应、财税等相关政策不支持等。例如，我国规定土地使用年限40-70年，而现在我国企业平均经营周期7-10年，土地用途转变尚无实施细则；尚无专门适用更新项目的标准规范，更新项目难以满足现有日照、消防等规范要求等等。

作为市场主体的开发商提出法规标准、金融财税等方面的问题成为制约市场力量的主要障碍。具体体现为：资金周转压力较大、金融财税政策不支撑、更新收益难以保障、规范标准难适应、项目审批流程复杂等。例如，由于企业在居住区内的更新收益与物权法现有规定存在冲突，老旧小区中建设的停车场、商业设施无法保证后期经营收益合法性等。

2.3 小结：四个层次的问题瓶颈

总体而言，我国城市更新主要面临四个层次的问题与挑战，并且以下四个层次问题难度依次递增。

一是城市更新的规划设计理念与工作方法问题，如何将以人为本、公众参与、有机更新等理念方法融入更新工作中。这个问题可以通过社区参与、共同缔造、建立沟通机制、设立社区规划师、采用微更新模式等方式解决，是相对较容易达成共识的。

二是目前的技术规范和有关标准与城市更新工作存在冲突，如日照、消防、设施配置等新区标准在旧区更新中不适宜。这个问题还有待解决，需要对相关标准规范进行优化调整或设立专门针对城市更新的标准规范。

三是我国现有政策制度与城市更新工作存在不协调、不支撑等问题。这个问题较难解决，需要调整改革用途管制、不动产登记、审批管理、建设许可、财税政策等一系列政策，形成支持城市更新的政策制度体系。

四是法律法规的问题，目前我国的一些相关法律法规，包括土地管理法、物权法、城乡规划法、消防法等，对城市更新所起的支撑保障作用有限，制约了城市更新工作的有序开展。这个问题最难解决，需要从顶层设计上对法律法规体系进行调整完善。

图2.4 我国城市更新面临的四个层次问题瓶颈

03  未来趋势与思考

3.1 城市更新的中国定义及目标

要厘清当前中国的城市更新定义，要首先明确以下几点不同：一是中外不同，即中国和外国的土地制度和治理制度不同，二是前后不同，即我国各个发展阶段城市更新的关注空间与支撑政策不同，三是新旧不同，即增量地区和存量地区、新区与旧城的发展目标和路径不同。

当前，我国经济已由高速增长阶段转为高质量发展阶段，新形势下城市更新要成为引领国家转型发展的全新战略抓手。因此，中国特色城市更新的意义不仅是被动地应对城市问题，更要积极促进城市高品质发展，要实现高质量建设、高标准发展、高水平治理。中国城市更新的目标也不是单一的，而是涉及到民生、发展、经济、活力等多个方面，要综合达成促进经济发展、推动提质增效、激发发展活力、传播城市魅力等多元目标。

3.2 中国城市更新重点任务与中国城市更新制度供给

城市更新是一个复杂的工作体系，在政策机制与空间行动层面，应从点、单元、区域、整体上下贯穿一体化，构建国家-地方城市更新的新制度与城市建设的新体系。在该体系中，应充分发挥中央和地方两个积极性，中央把控目标方向，鼓励地方实践探索，在实践中总结经验。

图3.1 探索构建国家-地方的城市更新制度与建设体系

中央层面（中央/省）自上而下树立价值观念、进行方向指导，根据发展的阶段特征和新时期高质量发展的要求，把握城市城市更新的目标、方向和推进重点，通过出台政策、设立专项财政资金、选取试点城市等方式，引导各地的城市城市更新活动。

地方层面（市/县）自下而上进行因地制宜、面向实施的模式探索，构建常态化工作机制，强化监管与技术指导，编制各层级城市更新专项规划，确定城市更新年度行动计划，出台地方性政策，保障运行，确保财政资金和相关资源支持等。地方在应对实际问题过程中，应有更大的自主探索权，构建符合自身发展条件的解决方案。

3.3 “实施城市更新行动”的路径思考

具体而言，“实施城市更新行动”的路径可从政策法规、行政职能、管理工具、实施推进、组织平台五大体系来构建。

图3.2 构建“实施城市更新行动”路径的五大体系

（1）完善政策法规体系：有法可依、有据可循

建章立制、依法治理、长效保障。在中央层面（中央/省），应提供宏观指导，通过推动专项立法、修改完善既有法律法规、出台部门规章和政策文件等，为全国城市更新活动筑牢法律法规保障基础。在地方层面（市/县），应面向实施提出具体规定，建立指导地方城市更新活动的章程指引，以及分地区、分类型、分要素、分系统的专项管理规定和实施细则，有效指导更新实施。

丰富完善技术标准和相关规范。除了法律法规建设之外，城市更新活动需要一系列标准和规范作为支撑，因为城市更新不同于新区建设，需要针对更新的特点，制定与之相匹配、以品质为导向、覆盖各类更新活动的技术标准和规范体系。在国家层面，制定国家规范和标准，以及针对某一类型更新活动的总体性技术纲领。在地方层面，针对各地特点，制定地方规范和标准，以及指导实施的专门化技术导则。

完善政策，对城市更新工作的关键难点给予支撑。重点加强土地利用、财税金融、组织协调、实施管理等方面的政策支持。

（2）完善行政职能体系：管理机构专门化、统筹引领

按照由临时小组到常设机构，由实施行动到日常管理的思路，构建常态化、专业化的行政管理机构。

建立城市更新专业化管理机构。建议在各级政府设立专门的城市更新主管部门，统筹管理、协调推进各级城市更新工作。机构专门化之后，职能主体更加清晰，相关领域的专项立法和政策出台更加有效，也有利于从国家层面对各地的城市更新活动进行引导。

图3.3 长沙设立城市人居环境局统筹城市更新工作

机构职能设置要与城市更新活动的管理需求相匹配，要符合国家简政放权和让市场发挥资源配置主体作用的改革导向。对于经营型城市更新活动，政府职能要从操作主体退让为监管主体，即从既当“运动员”又当“裁判员”调整为单纯“裁判员”的角色，要从过去的操作型体系向监管型体系转型。未来，要将推进公益型城市更新工作作为城市更新主管部门的主要职能，从税收、财政等方面加强对公益型城市更新活动的支持。

图3.4 从“操作型职责体系”转为“监管型职责体系”

（3）创新行政管理工具：丰富治理工具、提升治理能力

建立与法定规划体系对接的更新规划编制体系。从空间规划体系框架来看，城市更新适合形成一个专项规划体系，在不同的规划层次中，与空间规划进行衔接。在总体层面，根据国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划制定全市城市更新专项规划，作为指导全市城市更新工作的纲领性文件与行动指南。对于需要进行城市更新的区域，划定相对成片的区域作为城市更新单元，制定城市更新单元规划，作为管理城市更新活动的基本依据。

建立以行政审批为抓手的过程监管体系。对接法定规划体系，以法定规划审批为抓手，建立保障城市更新项目立项、编制、实施的全过程监管体系。加强相关行政审批程序的对接、融合，致力于达成全局监管与精简高效双重目标。

图3.5 广州城市更新中的分类分层管理

图3.6 上海城市更新中的全生命周期管理

（4）探索实施推进方法：推进试点、规范程序、强化监管

积极推进城市更新试点工作。在前期“城市双修”、“城镇老旧小区改造”等试点工作的基础上，进一步组织开展城市更新行动试点，在试点中总结经验教训，探索完善工作推进路径。全国“城市双修”试点、城镇老旧小区试点工作取得良好成效。

同时，规范程序、强化监管。明确各类更新活动的实施程序和各阶段政府的责任与管理工具，对于经营型的更新活动，必须建立标准化的程序，分清工作阶段和环节，并明确各个主体，包括政府、操作主体、业主等在整个过程中的角色、分工和职责边界，通过公开、透明、标准化和权责明晰，使涉及到更新活动的任何行为都有章可循、有据可依。

5) 建构组织平台机制：建立协商平台、形成伙伴关系

各地应探索规范利益确权、经济平衡、成本分摊与增值再分配等利益协调机制，建立城市更新实施利益协商的平台、程序和途径。加强更新前的确权工作，不断完善城市各类资源和房产的产权登记，梳理土地、规划、建设审批档案，为城市更新夯实基础；建立健全评估、补偿、安置等各类配套法规规章，形成公开、公正、透明的确权、征收、补偿制度；建立公众参与的规范化程序，明确参与范围、方式和影响决策的途径；完善政府通过税收等手段调节因更新活动对城市公共利益影响的体系，如针对土地性质变更、容积率变更、物业增值的出让金补偿和税收征缴等；建立政府监管下的业主、业主联盟（社区/街道等）、开发企业等利益博弈和再分配的平台和机制。

结语

“空间”和“政策”两个维度是理解新时期中国城市更新的关键。单纯的物质空间设计和场所规划是建筑师的强项，因为他们具有更强的场所感和直观展现能力，能将美图变成美景；单纯的政策研究是公共管理、社会学、经济学等领域专家学者的强项，他们对制度体系、制度结构和制度环境有着深厚的研究。但将空间性政策与政策性空间耦合起来，则是我们规划师的强项。针对城市更新的研究与分析，需密切关注政策的空间投射与空间的政策供给两个维度的内在机理，分析二者在不同空间尺度上丰富的联结和相互作用形式，从而因地制宜制定不同的规划与行动方案。

中国当前的城市更新不仅仅是被动地应对城市问题，更要积极地促进城市转型，要立足民生、发展、经济、活力，致力于实现促进经济、提质增效、激发活力、传播魅力等多元目标，促进高质量建设、高标准发展、高水平治理的实现，其关键在于从点、单元、区域、整体上下贯穿一体化，构建国家-地方城市更新的新制度与城市建设的新体系，并从政策法规、行政职能、管理工具、实施推进、组织协调五大方面构建推动实施城市更新行动的体系框架。

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