演讲者∣孔婷婷

中国城市规划设计研究院深圳分院青岛分部

今天我与大家交流的题目是基于生命共同体理念的全域生态保护修复，以新泰市山水林田湖草生态保护修复规划为例。对于城市规划人员来说，这个项目是一个新类型项目，所以更多的是对于规划思路的研究和探讨。

规划背景

十八大以来，总书记提出山水林田湖草是一个生命共同体，十九大也明确提出统筹山水林田湖草的治理。在这样的大背景下， 2017年4月泰山区域山水林田湖生态保护修复工程纳入国家试点。整个试点工程包含济南、泰安、原莱芜三个城市，划分为以泰山为核心的泰山生态区，北部的小清河生态区，南部的大汶河——东平湖生态区。整个工程对构建华北平原重要的生态屏障、确保南水北调供水安全提供了一个非常重要的保障。

新泰市位于南部的大汶河-东平湖生态区，针对这个生态区明确提出以水生态环境、矿山生态环境保护修复，以及土地保护为主。其中尤为重要的是新泰母亲河柴汶河东西横贯新泰全境，经大汶河汇入南水北调东线的东平湖，因此新泰水质会严重影响南水北调东线的水质安全。

泰山区域山水林田湖草生态保护修复工程分区示意图

工作思路

作为新类型项目，整体工作思路遵循生态优先，以山水林田湖草生命共同体为基本理念，关注各生态要素之间的循环转化关系，以整体生态系统服务功能的提升为导向，同时最终要指导项目实施落地。因此通过对全域资源摸底和全域现状生态格局的梳理，提出生态保护底线及分级管控要求，制定整体性系统性保护修复方案；同时通过对生命共同体运转核心问题的梳理，做到针对性重点修复，最后通过多部门协同，以流域分区统筹项目实施。通过整体到部分再到整体的综合方法，实现规划目标。

新泰市山水林田湖草生态保护修复规划

1. 整体概况

新泰市位于山东省中部，泰安市代管辖的县级市，全国百强县，国家园林城市。市域面积1946平方公里，中心城区面积105平方公里。根据已批复的新泰总规，生态和农业空间面积占到市域总面积的91%的比例。

2. 发展阶段

新泰作为典型资源型城市，因煤而兴，煤炭开采始于20世纪30年代， “一煤独大”的局面创造了半个多世纪的辉煌。2011年，新泰被列为国家第三批资源枯竭城市。之后，新泰开始进行转型发展的探索，尤其现在进入生态文明新时代，新泰进入了更加注重生态和创新的转型发展新阶段。

3. 资源概况

• 生态资源丰富，本底优良

从现状生态资源摸底看，新泰大小山头396座，大小河流99条，森林覆盖率达到40%，耕地面积占土地总面积将近40%，大中小型水库是181座。从这些数据可以看出，新泰生态资源非常丰富，并且本底条件较好。

• 以柴汶河为脉，两山夹一谷，山水绕田城

从资源分布情况看，北侧泰山山脉余脉，南侧蒙山山脉余脉，南北两山作为城市天然背景与屏障，中部94km柴汶河横贯新泰全境，柴汶河及其众多支流，孕育中部广袤的农田，天然形成以柴汶河为脉，两山夹一谷、山水绕田城的格局。

4. 新泰生命共同体优势

通过对生态资源整体的梳理分析，我们认为新泰在打造生命共同体方面具有很大优势，包括位于完整柴汶河流域，山水林田湖要素完整，命脉相连。这些生态资源都具有一定的规模，本底条件良好。其中最核心的是以水为脉，连通市域生态资源，连通山水林田湖与城镇。

5. 新泰生命共同体问题

当然也存在一些问题。首先受城镇开发和农业活动影响，通过半定量评估市域生态资源服务功能价值，我们发现市域生态服务功能价值逐年降低，但降低的趋势在逐步放缓。

二是由于水土保持和雨洪涵养调蓄能力低，造成上游水土流失大，下游洪涝易发的问题，水调蓄系统的失衡是新泰市生命共同体运转的核心问题。

另外受采煤影响，采煤沉陷区在中部平原集中分布，总面积近140km²，沉陷平均深度1-5m，最大6.4m；沉陷造成农作物减产或绝产，村庄、道路、基础设施损坏等一系列问题。

6. 规划主要内容与创新点

基于对现状资源、优势、问题的梳理判断，我们总结了四大块核心规划内容，与大家分享交流。

• 整体保护，系统修复

基于生态敏感性综合评价，对生态空间进行分级管控。我们结合新泰自然本底条件，选取高程、坡度、河流水系、土地利用四个主要因子进行赋值评估，进行生态敏感性综合评价。基于评价结果及生态红线划定要求，对生态空间实现三级管控，明确保护底线。

构建全域生态保护修复格局。在保护的基础上，结合自然生态格局与特点，构建“两山、一水、一谷”生态保护修复格局，统筹市域包括破损山体修复、水环境治理修复、农田整治、采煤沉陷区治理等各类项目。

划定生态保护修复分区。树立分区思维，结合小流域单元，划定一级保护修复分区，在每个分区内部再以生态系统为单元，进行二级分类，然后再根据生态系统退化程度，进行三级分级。因此综合考虑新泰行政单元的相对完整性，建成区的排水分区等，采用小流域为单元的分区手段，共划分为14个生态保护修复分区。基于每个分区的资源要素特征及存在的问题，一区一策，提出生态保护修复对策。

• 抓住核心，重点突破

以修复水调蓄系统，加强水环境治理修复作为重点内容。基于对新泰生命共同体运转核心问题的梳理，以及对南水北调供水的安全保障，规划认为新泰生态修复应以修复水调蓄系统作为重点，通过在流域增加陂塘、汇水湿地等生态空间层级，缓冲调节水体流速；然后通过毛细渠道连接，实现生态空间的聚合连通；充分发挥全域空间的水调蓄功能。

因此具体针对水环境治理，从水资源、水环境、水生态三方面提出总体目标，每个目标下面对应提出包括再生水利用率、污水处理率等分项指标要求，同时对应提出三大条规划策略。

第一个策略是水资源“全面保水”。第一步加强水源地保护，按照饮用水和非饮用水水源分别划线设区，分类分级管控第二步根据流域面积及堤防情况，划定河道蓝线；在此基础上，按照干流、支流，城区段、郊野段，划定不同的廊道管控宽度。第三步通过建设多源多网供水系统，优化水源结构；同时推广非常规水资源利用，包括工业企业再生水以及城镇再生水循环利用，加大雨污资源转化力度。

第二个策略是水环境“统筹治水”。首先针对点源污染，从源头减排、过程阻隔、末端处理进行全过程管控。针对面源污染，以行政边界为单元，以水质达标为目标控制污染物排放总量。针对农业面源污染，制定综合防治方案，对农药、施肥、污水灌溉、小湿地群净化农田排水等进行引导控制。

第三个策略是水生态“综合提水”。尤其对于北方城市来说，第一步通过联合调度污水厂的再生水和汛期、非饮用水水源地水库的雨洪资源，对河道进行生态补水。第二步加强人工湿地建设，在城镇污水厂、支流入干流、河流入湖口等位置建设人工湿地，实现入河水体的净化。第三步建议对全市重要河道进行质量评估，制定“一河一策”综合整治方案；同时注重提升河道景观环境，活化河道两侧空间和功能，增加亲水活动空间。

• 因地制宜，突出特色

基于新泰采煤沉陷特点，希望把特点变为特色，结合沉陷深度的不同，在土地适宜性评价基础上，制定修复策略。首先，针对沉陷深度1.5m以内的轻度沉陷区，以农田整治、复垦耕种为主，建设高标准农田。针对沉陷深度1.5m以上的中-重度沉陷区，尤其已经沉陷积水无法耕种的地块，因地制宜开展林地修复和湿地营造，建设为生态涵养区。同时结合新泰产业发展计划，利用太阳能光伏发电，与高科技大棚结合，打造农业转型示范区。最后，在重要的交通线两侧，将沉陷区治理与周边村庄相结合，推动乡村旅游。

• 统筹布局，分区实施

在生态修复时序上，秉承先上游后下游、先重点后一般的原则，以划定的保护修复分区统筹安排建设时序，共划分为四级实施分区。在每一级实施分区内部，再按照生态系统要素进行分类。通过这样的策略确保每个分区整体的生态服务功能进行恢复和提升。

同时在组织机构上，在泰山区域总指挥部引导下，成立“新泰市泰山区域山水林田湖草生态保护修复工作领导小组”，由书记任组长，分管副市长任副组长，财政、国土、环保、林业等部门主要负责人为成员；通过这种组织架构打破行政区划、部门管理的限制，推进项目实施。

7. 实施效果

目前新泰市以本规划作为上位引领和指导，后续陆续开展了各保护修复工程的详细方案制定和开工建设。其中由自资局牵头完成了包括完成采煤沉陷区治理、农用地整治、工矿废弃地复垦利用等项目。由河道管理保护中心牵头完成了湿地建设、河道治理、水质净化的项目。由水利和渔业局牵头完成了水源地保护项目。由农业农村及牵头完成了农业面源污染、高效特色农业发展的项目，都取得了较好的效果。

体会和思考

第一，转变思路。以前受部门管理限制，更多是单要素各自为战，局部效果好但整体效应弱；进入生态文明新时代，应该转变思维，保护优先，从单一要素转向多要素统筹，更多关注各生态要素间关系，以生态系统服务功能整体的恢复和提升作为导向和目标，进行整体性、系统性保护修复。

第二，抓住重点。由于每一个城市或者区域的生命共同体都有各自功能作用、面临不同的问题，规划应因地制宜，抓住重点，突出主导功能提升及主要问题解决，采取近自然方法技术，有针对性地进行重点突破

第三，跨界融合。不仅要跨，更重要融。尤其机构改革后，山水林田湖越来越多进入视野，以前类似项目更多以国土、市政、生态等牵头，现在变为规划牵头，这就需要充分发挥规划统筹协调能力，通过全要素统筹、多专业融合、多部门联动，实现精治共管，确保项目实施落地。

由于受泰山试点考核时间要求，项目推进很快，还有很多不足，我们也在进行反思。项目推进过程中很多领导前辈给予了很大的帮助和指导。在此感谢总院总工团队到青岛分部指导项目，感谢深圳分院范院、罗总、潘总对项目的指导。特别感谢总院绿色所在推进新泰战略过程中对生态战略提出的非常好的思路。感谢深圳分院市政交通所，还有新泰市规划设计院以及所有项目组成员的辛勤付出。

项目主管：潘丽珍

项目指导：范钟铭、罗彦

项目负责人：孔婷婷

项目组成员：

• 中规院：俞云、朱清涛、蒋国翔、薛亦暄、洪学森、雷晓寒、任建峰、丁丽花

• 新泰院：韦鲁苹、杨洪梅、张萍、贺超、白冰、杨洋、张楠、李孟霏、仉元涛、王燕