引 言

2020年是中国现行标准下农村贫困人口全部脱贫的重要节点。中国消除了绝对贫困，但转型性的相对贫困（1）仍然存在，相对贫困主要集中在贫困程度深、基础条件差、致贫原因复杂，民族、宗教、维稳问题交织的深度贫困地区[1]。党的十九届四中全会指出，坚决打赢脱贫攻坚战，要建立解决相对贫困的长效机制。近几年，国家重点聚焦“三区三州”（2）等深度贫困地区，出台一系列精准扶贫政策，标志着脱贫工作已经进入攻克深度贫困难题的深水区和调整扶贫政策的换挡期。同期，国家在经济社会转型中提出生态文明建设，并确立国土空间规划体系作为指导各项开发保护行为的重要政策工具。党的十九届五中全会明确提出要“优化发展农业农村，全面推进乡村振兴；优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”[2]。

因此，建档立卡贫困户退出和贫困县脱贫摘帽之后，围绕相对贫困地区的脱贫攻坚长效发展，将是涵盖经济、社会、政治、文化、民族各个领域，涉及诸多转型发展战略的一项综合性、长期性和系统性工程。特别是对于长期处于深度贫困的地区而言，要长远使其发生质的变化并进入良性循环，应当找到脱贫攻坚和中国转型发展相契合的结合点，关注新型城镇化和乡村振兴战略下的县域发展，以国土空间优化为契机，探讨空间组织与脱贫攻坚的互动机制，探索生态安全、人居改善、生命健康、城乡统筹和资源配置相匹配的可持续发展模式，具有现实意义和价值。

构建脱贫攻坚长效机制的国土空间支撑要求

构建脱贫攻坚长效机制首要遵循地区资源综合承载力和地域差异性。中国科学院研究相对贫困地区可持续发展的团队（樊杰等，2020），依据地域类型特征和农户层面的微观研究，将相对贫困地区划分为重点生态功能区、农产品主产区和城市化地区三种类型[3]。以县域为单元，三种类型所占比例依次为：60.6%、28.4%、11.0%。其中生态服务为主体功能的相对贫困地区比重最大，人口规模占到总人口近50%，但人口密度仅为55人/平方公里，2018年人均GDP为2.5万元。

随着脱贫攻坚的进一步深化，人地关系的协调要向广度和深度发展（吴传钧，1991）。首先要谋求人地两个系统在结构和功能联系上的相对平衡；对地域系统内的人地关系发展规律和基本矛盾进行本质性分析和透彻了解后，确定优化目标[4]。面向脱贫攻坚长效机制的人地关系协调，优化目标一定是生态效益、经济效益和社会效益三者的综合，包括生态环境的保护和利用、城镇国土空间和人口的合理布局、供给侧资源的有效利用等。目前，直接关系攻坚战质量的“两不愁三保障”中“三保障”（义务教育、基本医疗、住房安全有保障）还存在不少薄弱环节（习近平，2019）[5]；要“聚焦深度贫困民族地区”、“用好教育这个阻断贫困代际传递的治本之策”（李克强，2019）[6]。建立脱贫攻坚的长效机制应重点从供给侧发力（王东京，2020）。但分散的人口布局对于以基本公共服务均等化和基础设施建设为重点的供给侧发力是极大的挑战。如何整合供给侧资源，使城乡土地、设施布局与人口流动相匹配，关乎以人为核心的新型城镇化综合效益，也影响“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”乡村振兴总目标的实现。

深度贫困地区空间格局特征与可持续发展的困境

我国深度贫困地区主要分布在中西部偏远地区，大多为自然条件恶劣、生态环境脆弱、人地关系矛盾突出、交通闭塞、设施建设成本较高的山区。以“三区三州”中凉山彝族自治州为例，州属17个县市中就有11个属于国家级扶贫开发工作重点县，具有典型的贫困连片集中、基础设施薄弱和社会发育落后[7]、城镇化水平低等属性。根据大小凉山彝区的多维测度实证研究[8]，基础设施（占17.58%）、教育文化（占20.1%）、人居环境（占18.12%）和社会保障（占19.43%）对贫困的贡献率较大。

以凉山州喜德县为例，截止2019年11月底，在全国扶贫开发信息系统中，喜德县有贫困村136个，占全县行政村的80%，贫困建卡户16625户70957人，占全县户籍人口的31.3%，边缘户还有2302户[9]，呈现“面宽、量大、程度深”的贫困特征。通过喜德县贫困户逐户入户调查和实地查看，主要贫困原因有11种类型[10]，包括因灾、因缺土地、因缺水致贫占6.17%，因残、因病致贫占4.96%，因学致贫占5.77%，因交通条件落后致贫占8.89%，因缺劳动力致贫占8.05%，因缺技术致贫占11.83%，因缺发展资金致贫占50.9%，因自身发展动力不足致贫占2.28%等。

通过以上两个不同尺度地区的实证调查，剥离多重因素复杂叠加的结果，从空间视角简化为三种致贫格局：一是与生俱来的区位和依附于土地的自然资源匮乏导致的贫困，如因灾致贫、因缺土地致贫、因缺水致贫；二是特色资源利用方式传统且单一，以自给自足为目标，缺乏与市场联系，资源价值转化渠道不畅通造成的贫困；三是有历史传统但可以调动外部资源引发变化的贫困，如基础设施、教育文化等服务设施配置不足导致的贫困。

2.1 生态环境脆弱和地质灾害重叠的自然本底约束

从全国层面看，高达80%的贫困县和95%的贫困人口分布在生态环境脆弱、敏感和需要重点保护的地区，贫困指数与生态环境脆弱指数的相关性达80%以上[11]。凉山彝族自治州整体处于横断山脉攀西大裂谷，地貌错综复杂，泥石流泛滥。而喜德县充分体现了深度贫困地区与生态环境脆弱区高度重叠的特征（见图1，见图2）。136个贫困村中，99%位于海拔1900米以上山区，这其中有53%位于海拔2500米以上高寒山区。贫困村中80%与地质灾害高易发区和中易发区重叠，且32%与地质灾害高易发区重叠（见表1、见表2）。（喜德灾害类型85%为滑坡灾害，且地质灾害主要集中发生在2000-3000米。地质灾害在各高程带上有不同特征：其中2000-2500米海拔带地质灾害隐患点最多，集中分布于喜德县中部及中西部大部分斜坡坡脚带，其次为2500-3000米海拔带）。喜德整体上属于生态重要性高但生态系统重度脆弱的地区[12]。从国土空间视角看，现状生态、农业、城镇三类空间占比依次为：80.0%、15.2%、4.8%。其中生态服务为主体功能的相对贫困地区比重最大。

图1 喜德县地形地貌三维图

资料来源：作者自绘

图2 贫困村分布与生态红线管制区、地质灾害高程带分布叠加图

资料来源：作者自绘

表1 喜德县地质灾害在地貌分区上的分布统计表

数据来源：《四川省凉山州喜德县地质灾害防治规划》（2015年）

表2 地质灾害不同高程带的分布统计表

数据来源：《四川省凉山州喜德县地质灾害搬迁规划》（2015年）

2.2 人地关系矛盾限制长效发展动力的转化

人地矛盾突出表现在土地质量差与产出低、人均占有生产用地少，传统土地利用方式滞后等多方面。在总体脆弱的生态本底上，叠加人地关系矛盾的紧张（全国大于25度的陡坡耕地70%以上分布在西部地区[13]），使得深度贫困地区持续陷于发展困境。从全面层面看，随着精准脱贫的持续推进，民族地区每年有大量贫困人口脱贫摘帽，但从抽样调查显示，经济落后的民族地区返贫形势严峻。究其原因，一方面是生态环境的保护压力大，另一方面是贫困地区单一的产业发展模式[14]。具体表现为极有限的人均农业面积和高难度的种垦条件。

以喜德县为例，作为典型的高山彝族聚居山区县，彝族占90.8%（彝族社会从奴隶制、农奴制和封建制并存，历史延续到20世纪50年代）。在半农半牧的传统经济生产模式下，彝族人传统生活融入周边高山河流的地理环境之中，形成“上牧-中居-下农”的半山村寨选址模式。县域境内中山、高中山和高山占全境面积的66%，低中山-河谷平原占34%，而河谷平坝仅占3.8%。全县耕地仅占10.6%，其中常耕地占6%，人均耕地面积仅0.1公顷，耕地量小且碎片化。但喜德第一产业从业人员高达4.9万人，占全县从业人数的41.5%，大量贫困人口对农业依赖性强，收入构成中超过一半以上仍然来自于种植业。此外，喜德农业种垦难度高，25度以上的坡耕地占比达到60%以上，由于坡地的保土、保水、保肥能力差，加上彝族人种植的粮食作物主要是苦荞、土豆和燕麦（属旱地作物，适宜种植在高山山坡上），围绕着粮食作物的人口经济调控能力有限，难以把生态资源转化为资产。

2.3 分散聚居形态难以保障公共服务均等化

深度贫困地区的基本公共服务非均等化与城镇化率和人口分散聚居模式明显相关。以凉山州为例，2018年城镇化率为35.7%（同期四川省为52.3%），人口密度为81人/平方公里（同期四川省城市人口密度为3068人/平方公里，县城人口密度为1895/平方公里，建制镇人口密度为5107/平方公里，乡人口密度为4487/平方公里）。加上凉山彝族有家族制度和尚武传统，家支械斗所产生的防卫观念，在空间形态上表现为更加明显的小聚居大分散特征。以喜德县为例，县域人口密度仅55人/平方公里，县内共有24个乡镇，平均乡镇人口规模小于1万人。除了县城所在光明镇达到2万人以上，其余乡镇都低于3000人，而其中17个乡镇的城镇人口低于500人。

县境内地形山高坡陡谷深，加上财政薄弱，交通通畅能力弱（2015年喜德县内85%均为等外公路，全县60户以上居民聚居点285个不能通达公路），直接影响服务的可获得性。与量大面广、布局分散的聚居模式相对应的是，地方基础设施和基本公共服务难以均等化供给，惠及水平低，加剧了贫困人群的边际化的倾向。

尽管喜德县近20年医疗服务和设施有长足改善（见表3），但与区域（四川省和凉山州）医疗服务供给能力仍然差距较大，呈现数量不足、质量不佳、空间获得不均衡的特征。以常住人口千人床位数和农业人口乡镇卫生院床位数为例，喜德县仅为四川全省水平的一半（图3）。从设施布局看，全县共有775张床位数，但县城综合医院占580张，乡镇卫生院仅160张。以人力资源配置看，喜德平均每村乡村医生和卫生院为1.81人，平均每千农业人口乡村医生和卫生员为1.57人[15]，难以支撑镇村两级的有效医疗服务供给。

表3 喜德县医疗卫生设施和人员数量统计表

数据来源：《四川统计年鉴2001》，《四川统计年鉴2006》，《四川统计年鉴2013》，《中国民族统计年鉴2016》，《中国县域统计年鉴2019》，《中国县（市）社会经济统计年鉴2010》。

图3 2018年四川省、凉山州与喜德县医疗服务供给能力比较

资料来源：作者自绘

近20年教育改革和撤并，促进了教育服务在县域城乡间的结构变化。从2000至2018年，学龄人口不断向城镇集聚。在校生人数在镇区和乡村分布较为均衡，但初中以上在校生镇区明显高于乡村（见表4）。小学在校学生数逐年递增，但小学学校数迅速减少，超过四分之三的学校被撤并（见表5）。实地调研也明显发现教育推动县域城镇化的路径：即分散的农村加上人口流出，导致农村服务需求的减少。此外，交通条件受阻下学生通勤时间长，进一步推动学生进县城进乡镇上学，而农村就业承载力弱也促进了家长进县城进乡镇陪读和打工。

表4 2016年喜德县在校学生的区域分布统计表

数据来源：《2016年喜德县基础教育综合报表》

表5 喜德县义务教育阶段学校数、在校生数和专任教师数量变化

县域国土空间优化支撑长效脱贫的路径

在中国大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展的新型城镇化要求下，县域是城乡互动发展的重要载体[16]。新时期的脱贫攻坚工作需紧扣国土空间体系优化的契机，以县为基，以民为本，寻求县域空间组织与脱贫攻坚的互动机制，引导脱贫长效发展新格局。

鉴于此，结合“三区三州”中的喜德县案例，针对深度贫困的核心特征和困境，结合新时期国家发展新要求，提出县域国土空间优化支撑长效脱贫的三个要点和实施路径（见图4）。首先，以生态安全治理和易地扶贫搬迁，持续推动生态和地质环境双约束下的贫困人口脱贫，实现国家和区域层面的生态安全格局，破解因空间区位决定的生态贫困。其次，以农业地区的农业现代化提升和魅力地区新业态发展，改变因人地关系制约的生产生活方式，培育巩固脱贫成效的新产业空间。第三，以就地城镇化为主（等值城乡生活圈建设），区域协调为辅，完善人口综合发展的城镇环境。

图4 基于脱贫攻坚长效机制的县域国土空间优化框架

资料来源：作者自绘

3.1 持续推动生态和地质环境双约束下的人口梯度转移

分散的人口和原始的农牧业生产活动将持续扰动脆弱的生态和地质环境。因此，生态空间优化和安全治理应当科学划定和严格执行“生态保护红线”，结合脱贫“生态补偿”、“易地扶贫搬迁”工程，治理和修复生态敏感地区，健全灾害预防和应急体系，重点防治崩塌、滑坡和泥石流等重大地质灾害隐患点，构建区域生态安全格局。

喜德自2016年划入国家重点生态功能区[17]，全县近1/3国土面积纳入生态红线管制区。叠加两个海拔带和地质灾害区，在生态与地质组合约束下梯度推进贫困人口易地搬迁。首先，搬迁居住在海拔2500米以上的贫困人口，以及30户以下、贫困发生率20%以上、基础设施和公共服务设施尚未达到脱贫出列条件的村庄。其次，搬迁1900-2500米海拔带的贫困人口（见图5）。原则上以村为单位，采取分期分批、整村搬迁方法进入重点城镇化地区。围绕“建房、搬迁、就业、配套、保障、退出”六个关键环节，确保安全住房、可持续的生计模式和综合脱贫效果。

图5 喜德梯度推荐贫困村异地搬迁示意图

资料来源：作者自绘

3.2  构建人地关系优化和促进特色资源转化的新产业空间

长期制约贫困地区转型发展的一个根本矛盾，就是滞后的生产力方式与贫瘠土地资源密切交织的关系不可破解。以喜德为代表的贫困地区，人地关系长期受到半农半牧的传统生产模式，人均耕地面积小且种垦难度高的农业空间制约。而生态为主体的地域功能类型又决定了贫困地区不具备开展大规模人口集聚和高强度工业开发条件。因此，寻找农业新空间，匹配种植符合市场需求且有较高经济价值的农产品，以及开拓非农产业的新经济类型和新空间，是推进脱贫长效发展的第二个空间路径。

由此，农业空间优化重点围绕资源环境承载能力较强的河谷平原地区以及与区域中心城市西昌市紧邻的瓦尔和红莫地区，采取河谷地区本土农业现代化和山区农业形态再组织的模式。在国土空间规划的“双评价”基础上，根据喜德农业生产的承载规模、地域农业经济构成、种养殖类型和乡村聚落的空间形态特点，分为三类人地关系优化地区，实现人口与地域功能相适应的农业空间优化。

一是以县城和重点镇为载体集中发展特色农业产业园、农业深加工等项目，形成从原料到加工的产业链，健全现代农业综合服务体系，辐射带动周边中高山区产业发展和农民增收。目前喜德依靠百合、贝母和绵羊等种养殖专业合作社，建立了24个现代农业产业园，申请了“四川扶贫”商标和扶贫产品，农民入股分红，取得脱贫成效。同时，依托本土温泉资源和彝族传统手工业，建立以旅游资源和民族文化资源转化为重点、就业与致富相结合的新服务经济。

二是在中山区域发展特色农牧业，引导人口逐渐向重点镇与彝族新寨集中，加大农田水利交通等基础设施建设力度，着力改善农村生产生活条件。支撑新产业格局的构建离不开县域交通体系的优化。近年脱贫攻坚对道路交通的追加投资，明显增加了高等级公路里程并提升了公路质量（见表6）。

表6 喜德县2012-2020年公路里程及构成变化

三是在高山生态敏感地区，鼓励魅力地区（风景名胜区、温泉资源集中区和彝族风情区）和中心村互为依托，发展特色旅游业。引导农业的休闲业态，为脱贫长效发展提供更多就业机会。同时，引导涉农服务平台和物流网络建设，在已有贫困户产品资源信息大数据平台基础上，建立县、镇（乡）、村三级快递物流配送网络体系，实现乡镇物流配送全覆盖。

3.3 城乡生活圈等值配置促进就地城镇化

山高坡陡谷深的自然地理特征决定了地域城镇空间类型。以主干河流到支流为脉络，乡镇分布和密度呈现出递减趋势。因此，在城镇密度普遍较低的情况下，结合综合交通条件的改善，引导三类就地城镇化的城镇空间优化。一是围绕有限的河谷平坝空间上的县城和重点镇等“极核”城镇，重点构建对人口规模和空间依赖性强的30分钟城乡生活圈，对教育和医疗等核心资源进行供给侧要素的增量和提质，提高城镇空间密度和节约建设用地（见图6）。二是在地域广而分散的中心村，配置60分钟时空距离的生活圈解决服务均等化问题（见图7）。三是对于地形条件复杂，交通60分钟以上难以覆盖到的农村，采取流动式普惠便捷的公共服务和社会保障。

图6 以脱贫为导向的城镇建设用地引导图

资料来源：作者自绘

图7 三级城乡生活圈体系示意图

资料来源：作者自绘

健康扶贫是巩固脱贫攻坚的重要保障。医疗卫生服务方面，自2009年新医改实施以来，受新农合筹资水平、报销比例、基本药物制度、基层医疗卫生机构综合改革等一系列因素的影响，农村患者入院治疗从基层医疗机构流向了县级医疗机构[18]，乡镇在农民就诊和住院等医疗服务上发挥的作用被弱化。加上新兴的网络医院为农村提供了一种新的服务方式，村卫生室所承担的职能也因为服务人口和医师资源的短缺更加萎缩。因此，在贫困人口全部纳入基本医疗保险、大病保险和医疗救助等制度保障范围后，原有县镇村三级医疗机构将承担不同类型的诊治需求服务。县城医院承担重疾病和住院等医疗服务，部分镇村的医疗服务点配置随镇村的撤并而调整，部分乡镇卫生院承担慢性病和接种疫苗的服务，并为养老职能做充分预备。结合中心村和撤并后的小学教育布局村卫生室，设置常见病服务和建立保健档案等服务功能。

教育扶贫是深度贫困民族地区城镇化的关键动力。针对贫困劳动力素质低、缺乏就业技能而转移困难的现实，通过基础教育提高全民素质，利用双语教学克服少数民族语言障碍，发展职业教育、高等教育以及终身教育，为城镇化和现代化奠定基础，同样对基层社会安全稳定具有深远意义。对应重点城镇化的县城和重点镇，增设或扩建学校规模[1]（目前，县城是县域内高级别教育的综合中心，集中了全县72%的中学生源）。对于学前教育和小学，考虑低龄儿童接受教育仍然以乡村为主的现实，结合撤并后的46所小学改扩建形成寄宿制学校，保障时空距离受阻的贫困村学龄儿童入学。着力推动义务教育阶段控辍保学、帮助贫困家庭“两后生”（初中后、高中后）接受职业教育，防止贫困现象代际传递。

结 语

随着脱贫攻坚进入新的发展时代，深度贫困地区的长效发展需紧密协同新型城镇化和乡村振兴等国家战略。而基于脱贫攻坚长效机制的县域国土空间优化模式，其核心要义是用涵盖土地、经济和社会交叉的综合制度安排，解决城乡人地之间的各项长远发展问题。结合喜德案例，城乡人地关系的深度协调发展有两个要点：

一是以资源环境综合承载力和人居安全为重要前提，明确生态文明建设下的城镇化方向（选择重要的城镇化空间），重构国土空间治理的秩序。县域政府需统筹各项资源，通过生态补偿式扶贫搬迁破解自然承载力总体脆弱局面，给自然承载力减负，从而构建生态安全和人居安全的大格局；顺应人口流动和现代化产业技术，促进农牧业与贫瘠空间资源的逐步脱钩，改变生产力滞后的恶性循环，缓解高度紧张的人地关系。

二是以人民美好生活发展为核心，推动深度贫困地区进入高质量脱贫的良性循环轨道，阻断返贫可能性。一方面通过地域特色资源促进村民建立半旅半耕的生计结构，从而提高收入。另一方面通过均衡配置的城乡生活圈，尤其是高质量等值的教育和医疗服务供给，提高服务均等化水平，储备本地需求人才，提高劳动力自我发展能力和现代化治理能力。并配套其他保障制度共同施策，从而实现民生福祉的公平与均衡。

致谢

由衷感谢课题组和喜德县脱贫攻坚领导小组舒武、瓦哈等同志给予的支持。本文形成过程中，喜德县移民搬迁的数量、分期实施时序仍在动态调整中，望后续保持观察以形成深度研究成果。

注释：

（1）国际上将全部人口收入中位数的50-60%作为相对贫困线。中国相对贫困人口规模长期维持在2亿人左右，且集中分布基本格局没有改变。

（2）三区三州是国家层面的深度贫困地区。“三区”是指西藏自治区和青海、四川、甘肃、云南四省藏区及南疆的和田地区、阿克苏地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州四地区；“三州”是指四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州”。

（3）在《四川省“十四五”基础教育优化布局及学校规划建设》规划中，在喜德县城改扩建两所中学（拟容纳7200人），1所小学（拟容纳3600人）和1所幼儿园（拟容纳1000人），在重点城镇化地区冕山镇改扩建一所小学（拟容纳1680人），鲁基乡新建一所小学（拟容纳800人）和一所幼儿园（拟容纳120人）。

摘要

中国步入生态文明、治理文明和民族融合的新阶段，明确提出新型城镇化战略、乡村振兴战略和供给侧结构性改革等一系列发展新方向，脱贫攻坚工作也进入深水区和换挡期。站在国家战略取向和地方发展诉求的更高起点研究脱贫攻坚长效机制，对深度贫困地区的可持续发展具有深远意义。本文立足于国土空间规划体系框架，对接贫困历史和深度贫困困境，探索深度贫困地区县域国土空间优化的三个关键路径：一是推动生态和地质环境双约束下的贫困村梯度搬迁和生态治理；二是探索人地关系优化的新产业空间；三是以教育和医疗为核心的城乡生活圈等值配置促进就地城镇化。通过生态、农业和城镇三类国土空间的优化共促脱贫成效和可持续发展。

原文刊载于《小城镇建设》2021年第3期，感谢作者授权发布，欢迎分享。

作者信息：

蒋鸣  中国城市规划设计研究院村镇规划研究所注册城市规划师

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