演讲者 | 罗彦

中国城市规划设计研究院深圳分院总规划师

省级国土空间规划一个重要工作路线就是如何落实主体功能区战略，发挥“双评价”基础作用，推进“多规合一”。这句话的核心思想，不仅指向中央“落实主体功能区战略，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学谋划国土空间开发保护格局，有效规范空间开发秩序”的要求，在一定程度上也是自然资源部门“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”和“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的“两统一”职责的工作基础和前提。换言之，规划好每一寸土地的前提，是将其资源价值研判好，并在这个前提下考虑“多规合一”的国土空间规划的编制和实施。

广东省不仅积极承担自然资源部的“双评价”试点工作，同时也率先承担了主体功能区评估优化试点的工作，并形成了相应的评估优化成果。基于此，本篇报告旨在基于广东“双评价”和主体功能区优化调整的工作基础上提出如何在空间方案中给予运用，以进一步提出空间治理的机制建议等。

1“双评价”

“双评价”，即资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，本质上并非新概念，原本城乡规划中的城市建设用地评价和土地规划中的土地适应性评价的工作内容与之类似，在之前的基础上，国土空间规划给予整合提升，将其作为规划的前提和基础是必要的、合理的。

1.1 “双评价”的作用

在省国土空间规划发挥基础支撑作用。

“双评价”一方面是编制国土空间规划、完善空间治理的基础性工作；另一方面是优化国土空间开发保护格局、完善区域主体功能定位，划定“三线”等工作的重要参考依据。“双评价”通过相对客观理性的量化评估对规划决策起到决策咨询的作用，并提高在国土空间规划编制中的决策支持效率。

表1 国家层面有关“双评价”的文件及相关要求

广东省在积极推进“双评价”试点工作的过程中，较早出台我国首个省级双评价技术指引，率先采用1:5万地形图，优化生态评价和集成评价方法；科学识别全省资源环境本底、空间适宜以及风险挑战。广东省的国家省级双评价技术指引分别从国家-省-市-县的层级进行指引，主体为市级评价（表2）。其中省级评价关注重点为省、市、县三级不同级别、不同层次对于双评价的相应职责，主体工作由省级机构完成；市级评价主要是在落实省级评价的基础上，进行一定程度的调整，包括校核、多因子叠加等，以达成市级双评价的要求。到县级层面，重点则在于落实。下表是对于广东省“双评价”技术指引层级关系内容的详细描述。

表2 广东省“双评价”技术指引层级

资料来源：广州地理研究所

“双评价”的另一作用是识别问题。“双评价”的核心是根据问题导向、目标导向和治理导向，探寻某个地方或地域的资源优势和短板。

通过双评价工作分别实现三个方面的评估：

明确省域资源环境禀赋优势

生态保护极重要区占比高：陆域生态极重要区主要分布在北部山地；海域生态极重要区主要分布在近岸海域；是我国南方丘陵屏障、山地屏障的重要组成部分。

农业生产适宜性高：典型的热带、亚热带气候区，是我国光、热和水条件最好的地区之一；全省种植业适宜区主要分布在沿海平原、粤西台地与北部山区盆地。

国土开发适宜性广：城镇建设适宜区主要分布在珠三角平原、潮汕平原和粤西台地，与农业生产适宜区高度重合。

资源环境承载能力较高：基于用水总量指标约束，考虑用水效率提升，全省可承载城镇建设用地1.74万k㎡ ，可承载城镇人口1.74亿，水资源条件约束相对较小。

识别省域资源环境短板

部分地区资源约束大：如珠三角和粤东地区，水质性缺水，土地资源紧缺，人地矛盾突出；而雷州半岛则是季节性和工程性缺水问题突出。

北部地区生态脆弱性高：如清远市北部、韶关市西北部，均为石漠化脆弱区地区；河源、云浮、肇庆、揭阳等则是存在水土流失问题。

生态安全受威胁：生态屏障功能受到不同程度破坏；部分流域水环境和近岸海域水质问题较为突出。

生态品质不高：高强度开发城市生态绿地破碎化程度趋势增强,生物多样性不高。

认清省域风险与挑战

风险包含自然资源环境风险以及自然灾害安全风险。如图1所示，这十大类的灾害安全风险等级及高风险区域在广东的地域分布上也有所不同。例如沿海地区受海平面上升及台风等气候变化的影响较大，珠三角平原地区主要受到城市的内涝灾害较多，而粤东北地区受到的自然灾害影响较为严重。不同的自然灾害在不同空间的分级等级，是下一步空间规划要应对的事情。

图1 广东省省域风险与挑战

1.2 “双评价”的应用

综上， “双评价”能够有效地支撑省域国土空间方案，但是在实际应用中仍然存在一定局限性。

首先，双评价并不能直接支撑国土空间规划方案。双评价的评价结论并不能直接支撑国土空间规划方案的形成及工作，需要做相应的技术衔接；

其次，双评价的静态线性式评估忽略生态系统内在机理。双评价缺乏对自然生态系统与人类社会系统这个复杂的人地耦合系统内在机理的研判，以及对区域内山水林田湖草等生态要素内在生态联系的评估。

最后，综合评价往往忽略单因子的支撑作用：双评价是基于资源、生态、环境、灾害等因子的三大空间（生态、农业和城镇）适宜性的综合评价，某种程度弱化了单项因子评价结果对国土空间规划重要的支撑，尤其涉及风险类（如地质类）的评价因子。双评价过程当中，单因子影响会贯彻整个规划始终，而单因子的评价恰恰和后面的专项规划之间有较好的契合关系。

因此，基于规划实践，我们提出“双评价+”的方案，不仅仅局限于“双评价”本身，而是在后面的双评估或单项的专项规划中，将专题研究与双评价相结合。例如：

1.2.1 优化省域主体功能区方案

首先，在一定程度上优化主体功能区的划定。资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价+主导因素。

1.2.2 指导资源要素优化配置

以广东省的水资源管理为例：首先，落实最严格的水资源管理制度，在用水总量、用水效率及水功能区纳污控制等方面设立管控目标。其次，构建集约高效的水资源保障体系。系统谋划全省区域水资源配置网络，构建完善西江对粤西、北江对粤北、韩江对粤东、东江西江北江对珠三角的区域水资源配置格局；分区引导，优化珠三角水资源联合调配格局、提升东西两翼水资源调蓄能力、增强粤北地区水源涵养功能。

1.2.3 省域生态系统保护与修复

在双评价的指引下，开展具有全球意义的生物多样性保护：

第一，统筹保护生物多样性关键空间，建设全球生物多样性热点区：在双评价支撑下，统筹三个大陆地生物多样性保护优先区、四个大海洋生物多样性保护优先区及一个生物多样性综合保护优先区；

第二，构筑全球候鸟迁徙驿站：划定加强全球候鸟迁徙路线重要节点保护和修复，提升广东沿海湿地作为全球水鸟迁徙重要停息地和越冬地作用；重点推进珠三角地区水鸟生态廊道建设，打造“候鸟湾区”。

以“流域+海湾”为单元的生态修复与国土综合治理：

在生态系统中综合考虑土壤资源的程度、石漠化的程度，空间分布、光热条件、水土流失等方面的评价，结合广东的自然地理格局，特别是与七大流域相结合的地理特征后，提出以“流域+海湾”为单元的生态修复跟国土综合治理的空间治理单元。

在流域内，体现上、中、下游不同生态修复保护的重点：上游的修复保护重点是筑牢生态安全屏障，以山地森林生态系统的保育与恢复为主，加强生物多样性保护、生态系统梳理和生境保护等；中下游的重点是促进人与自然和谐发展，建设田园、家园与公园，修复城市群森林绿地系统、岭南特色农田生态系统、河湖湿地生态系统等；近海则是保护海湾、海岸、海岛，建设魅力海湾，推进滨海湿地、海岸线、海岛及近海海域生态修复。

图2 以“流域+海湾”为单元的生态修复与国土综合治理

“流域+海湾”单元的设计将广东的七大流域和八大湾区结合起来。

以水为纽带，打造生态文明建设的广东样板工程：

在已有的架构和框架外，落地的系统性工程也不可或缺。经过讨论，最终确定以碧道网为系统工程解决上、中、下游的系统修复问题，即“万里碧道”工程。以水为纽带，首先能够解决水安全问题，其次能够解决水环境修复问题，第三能够解决空间特色和景观营造问题，最后还能够满足人民对于美好生活需要的问题。

万里碧道以河湖水域及岸边带为框架，统筹生态、安全、文化、景观、休闲和经济功能，是打造江河安澜的行洪道、清水绿岸的生态道、融入自然的休闲道、高质量发展的经济带的复合型系统工程（图3）。

图3 万里碧道总体特色空间格局

1.2.4 省域防灾减灾规划

• 自然灾害风险识别与评估：

广东省的主要灾害风险为台风、地质灾害、暴雨、洪涝、地震以及海平面上升，其中最常见的为台风和城市内涝，对省域影响较大。统筹抵御多发性自然灾害，首先应建立灾害监测预警平台，实现信息共享和联动；其次加强地灾评价与隐患治理，合理搬迁避让；第三，推进流域防洪治理，建设海绵城市；此外，还应考虑海平面上升，提高防御海洋灾害能力与建设标准，考虑潜在地震风险和森林火灾风险。

• 构建韧性安全的防灾减灾体系：

首先，加强韧性城市建设，加强风险评估，划定战略留白用地，统筹避难场所应急功能转换，建设韧性社区，提高城中村及老旧小区抗灾能力；其次，加强重大危险源周边用地管控，优化安全布局，对不符合安全要求的设施和企业进行防护距离达标改造、搬迁入园，严控尾矿库；最后，提高城乡生命线工程建设水平，提高生命线基础设施的设防标准、覆盖率、地下化率和冗余度，健全应急物资保障体系。

1.3 “双评价”的建议

通过实践，我们发现省-市-县双评价的反馈机制仍需进一步优化、完善。目前的双评价技术指南都秉承着自上而下的技术衔接，依次从国家-省-市-县四个层级进行衔接传导（图4）。然而，对于不同层级，即使采用相同的数据和方法，如取相同阈值，由于阈值分级的分母存在差异，省和市级评价的结果也会不一样；并且，不同空间尺度评价因子的选择侧重点也会存在差异。

图4 各层级双评价传导与反馈示意图

因此，在此基础上建议建立省-市-县双评价反馈及优化调整机制，以确保双评价在国土空间规划中的基础支撑作用。在下一步制定市、县规划时，也应在细节上有所调整。

2主体功能区

如果说双评价是从问题出发，考虑自然生态安全底线的话，主体功能区则更多是从战略层面考虑如何体现对全省的资源配置问题。

2.1 主体功能区背景与评判

2.1.1 主体功能区的背景与实施

自2006年提出主体功能区战略，从过去的规划-制度-战略，至如今中央一直强调的落实主体功能区战略、统筹区域重大战略、区域协调发展战略这三大战略（图5），如何在空间上实现更好的机制调整，是本轮国土空间规划的重要内容。

图5 主体功能区战略发展历程

广东省2012-2017年分别编制了陆上和海洋的主体功能区规划。2012年9月印发实施《广东省主体功能区规划》，全省主要以县级行政区为划分单元，分为优化开发、重点开发、生态发展（重点生态功能区、农产品主产区）和禁止开发区域（点状分布）。

《广东省海洋主体功能区规划》于2017年经广东省人民政府印发实施，包括优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区域（图7）。

图7 广东省海洋主体功能区分区成果图

2012年对于海洋功能区规划的编制方法是圈定靠近沿海的部分地域，根据陆上城市的功能界定海洋功能，未形成陆海统筹考虑。而2017年新规划方案提出的“两空间、一红线”将海洋主体功能区的划法与陆上空间在大的层面进行沟通的同时，也充分尊重与海洋开发和保护之间的关系，在一定程度上优化和推进了省域主体功能区的发展规划。

2.1.2 广东省主体功能区规划实施成效与问题

自2012-2017年完成主体功能区最早一版规划后，主体功能区的理念深入人心，功能区格局初步形成，配套制度进一步完善，“多规”协调机制初步建立；同时，试点工作积极推进，生态发展探索成效显著。

然而，规划实施也暴露了一些问题。第一，发展预期与实际存在较大差距；第二，陆海分治，尚需进一步完善；第三，规划落地缺乏上层指导，规划管控与约束作用尚需加强。具体来说：

空间格局：东西向联系弱于预期

在2012年广东省总体规划关于主体功能区的规划中，强调东西沿海轴线的打造问题。然而，通过构建理论模型发现，东西方向实际联系度大量低于理论联系度，其原因与基础设施联系、社会经济发展水平相关；而南北方向实际联系度总体上高于理论联系度，各类要素流动相对频繁和顺畅（图8）。

图8 理论联系度与实际联系度对比

注：理论联系度根据重力模型计算，实际联系度根据企业总部分支联系计算

要素集聚：人口经济仍高度集聚于优化发展区

过去强调重点发展，无论经济规模还是人口规模，大部分都聚集在优化地区，如现在提到的经济人口优势地区不断集聚。上一版规划的重点开发区域主要在珠三角周边地区，人口和经济规模增长相对有限。粤北地区增长更少，基本是人口向外迁移，与主体功能区当时的规划不谋而合。

如图9、10、11所示，三个地区的具体情况：珠三角：高密度、超大规模；粤东：中高密度、中等规模；粤西：中低密度、中等规模。

图9 2017年广东省人口规模分布图（左）

图10 2015年广东省人口密度分布图（中）

图11 2017年广东省人口密度分布图（右）

注，数据来源：广东省及各城市统计年鉴

资源配置：粤东西北开发效益有待提高，粤北用地增长与经济人口集聚能力不匹配

最后一个评判标准是效益。首先，最明显的问题是区域用地配置效益不优：2010-2017年，珠三角地区人口大量集聚，新增人口占全省比重73%，新增GDP占比80%，新增用地占比53%；而粤北地区新增人口仅占全省比重10%，新增GDP占比5.5%，新增用地却占了新增占比的22%（图12）；其次，单位用地产出区域差异大：粤东粤西用地经济效益提速较快，用地效益有待提升，粤北用地投放与经济产出严重不匹配，用地投放经济效益最低。其中，资源投放以粤北地区为主，投放的用地一部分是建设用地、交通测试用地，另一部分则是公共服务设施用地。除此之外，一些固有的园区用地也投入较多。如何体现比较优势，满足地域集约高效的发展？用地指标的进一步调整是这一轮国土空间规划所要考虑的内容之一。

图12 2009-2017年广东省建设用地分区占比变化情况

来源：广州地理研究所

2.2 深化细化主体功能区分区

主体功能区应该如何应用？分为两个方面：

一是细化主体功能区的分区，由过去的四类开发方式转变为“3+N”的主导功能方式，具体分区技术路线如图13。

图13 主体功能区分类体系调整

资料来源：广州地理研究所，广东省国土空间规划主体功能区初步方案

• 主体功能区细化建议：一级功能分区到县、局部到镇

细化分区时，除了“3+N”的新变化外，如何将省级功能向市、县一级传导，是我们目前的研究方向。如何将市、县一级分区与省级主体功能区对应，省级对应的可能是市级开发边界的功能，从上下传导方面可能也有一些相应的调整。其中，农产品包括农田保护区和乡村发展区，是农业与乡村共同发展。除四个名录外，在市县一级可能还有特殊地区，已经超越了主体功能区分区的概念，存在更多的用途管制的空间。每个层级所管控的指标、内容有所不同。

2.3 发挥主体功能区的战略作用

构建“一核一带一区”的区域发展格局

主体功能区的战略中提到了“一核一带一区”的区域发展格局。区域发展格局是实现多规合一战略引领的共识。“一核”指珠三角核心区，是引领全省发展的核心区和主引擎，突出城市化发展区；“一带”指沿海经济带，是全省经济主战场，兼具耕地保护任务，以城市化发展区和农产品主产区为主；“一区”是北部生态发展区，全省重要的生态屏障，以生态功能区为主。

作为三条控制线划定的基本依据

主体功能区可以作为三条控制线划定的基本依据。全省约有47%的生态保护红线分布在重点生态功能区，约有37%的永久基本农田分布在农产品主产区，83%的城镇开发边界在城市化发展地区。其中，城市化发展地区与开发边界的契约度最高，其次是重点生态功能区；农产品主产区由于量大、面广、地域分布比较多，实际中并不一定分布在永久基本农田范围内。

指引国土空间总体格局优化

第三，主体功能区对国土空间规划格局的优化。城市化发展区涵盖珠三角、湛茂和汕潮揭都市圈、阳江和汕尾双支点等核心区；重点生态功能区基本涵盖南岭山地所在县，有利于筑牢以南岭山地为核心的北部生态屏障，强化全省保护格局。

考虑到区域关系，从立足保护、底线约束，有序开发、集聚发展，全面对接“一核一带一区”区域发展新格局这三个思路出发，提出构建形成“一核两极多支点一链两屏多廊道”的网络对流型国土开发保护总体格局（图15）。

图15 广东省国土空间开发保护利用格局

资料来源：广东省国土空间规划公众咨询文件，2021.

强化对资源要素的差异化配置

考虑到主体功能区资源要素配置的问题，在建设用地规模预分解中，立足各地资源环境承载能力和主体功能区定位，以“一核一带一区”战略为引领，统筹优化配置建设用地规模。

细化政策单元与政策

——“9+1”配套政策梳理

先后出台财政、投资、产业、环境、农业等领域的配套政策。其中，针对重点生态功能区实施的财政转移支付、生态补偿制度等财政政策和产业指导目录等产业政策成效较为明显。

基于对配套政策的梳理，总结政策实施存在问题及原因分别为：政策单元传导路径不清晰；供地政策未与规划紧密挂钩；产业准入政策与规划衔接不紧密；农业、环境、绩效考核等政策缺位。

——城市化发展区

以创新驱动发展和公共服务设施提升为导向的资源供给制度，倾斜安排用地用林用海指标，优先满足战略平台和重点项目需求；资源环境承载压力较大的区域从严控制并逐步降低开发强度。

——重点生态功能区及农产品主产区

结合承载能力优先满足县城和中心镇建设用地需求，加大“点状”用地支持力度；严格控制开发强度和城乡建设用地增量。

广东省的“双评价”和主体功能区规划试点工作的具体承担单位是广东省科学院广州地理研究所，本报告得到了地理所同志的指导和帮助，其中的观点也受参与广东省国土空间规划的领导和同仁启发，在此表示感谢！

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