创造优良人居环境是新时期城市工作的中心目标，对促进以人为核心的新型城镇化发展、建设美丽中国、实现“两个一百年”奋斗目标具有重要意义。城市体检是对城市人居环境全面、系统、常态化的评价工作，有助于及时发现城市人居环境问题，针对性治理“城市病”，推动城市高质量发展。住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）践行新发展理念，学习贯彻习近平总书记关于城市体检的重要指示精神，落实中央全面深化改革委员会关于建立城市体检评估机制的改革任务，于2018年开始城市体检工作，2019年选择11个城市开展体检试点，2020年选择36个样本城市全面推进，2021年样本城市数量扩大到59个，2022年延续59个样本城市。按照住建部要求，各样本城市应自行组织开展城市自体检，同时配合全国第三方完成社会满意度调查及第三方体检。此外，浙江省住房和城乡建设厅（以下简称“省建设厅”）要求省内城市在部要求基础上，三年完成9类专项体检，包括供水污水、防涝、环境卫生、燃气、道路交通、园林绿化、社区公共服务设施、住房、历史文化。
在此背景下，宁波市于2021年首次入选全国样本，按照市政府部署安排，由宁波市住房和城乡建设局（以下简称“市住建局”）牵头市级自体检及园林绿化、社区公共服务设施、住房、历史文化4类专项体检。2022年第二年开展样本城市工作，由市住建局牵头市级自体检及道路交通、社区公共服务、历史文化保护3类专项体检；市水利局牵头供水污水、防涝2类专项体检；市综合行政执法局牵头环境卫生、燃气、园林绿化3类专项体检；余姚市作为试点推进区县级城市体检。当前着手筹备2023年有关工作，计划由市住建局牵头开展市级自体检，六区两县两市住建局分别牵头开展区县级城市体检，两县两市同步开展6类市政类专项体检。我院有幸连续两年受到市住建局委托，由上海分院、城市规划学术信息中心与宁波市测绘和遥感技术研究院合作，共同完成年度体检主体工作。上海分院负责自体检及部分专项体检的技术牵头、研究分析、报告编写，宁波市测绘和遥感技术研究院配合完成所需数据处理、图纸制作，城市规划学术信息中心承担信息平台建设。经过两年实践，宁波城市体检已基本建立起“体系构建-数据采集-计算评价-诊断建议-行动落实”的年度工作完整闭环，以客观指标为基础、社会满意度调查为补充、全国第三方体检为校核，综合评估城市人居环境的亮点特色、优势成效与问题短板，制定对策建议。在此过程中，主要在创新自检技术方法、服务部门高效能治理、支撑更新行动实施三方面，形成具有宁波特色的经验做法。![]()
宁波市2022年城市体检技术路线
宁波城市体检指标体系以住建部下发基本指标为基础、以省建设厅下发专项指标为补充，紧密结合宁波城市发展阶段和特色，研究选取特色指标，实现人本化、精准化的“真”体检。七普数据显示，宁波常住人口城镇化率达到78%。进入城镇化新阶段，市住建局于2019年即委托我院编制《宁波市城市建设发展纲要（2020-2035）》（以下简称《纲要》），开展对宁波城市建设工作的全面评估，补短板找差距，聚焦民生诉求迫切的重要空间和关键行动，明确中远期建设目标和近期建设抓手。作为一项当时尚无前例可循的工作，宁波这一探索在逻辑与目的上与当前城市体检工作有较强相似性，均是希望以对城市人居环境的评估检查为切入点，强化城市建设工作的治理系统性与问题针对性。《纲要》编制对宁波城市体检工作具有重要启示，要求回应好宁波人对于城市从“优等生”到“模范生”的期待，从工程导向到人本导向，处理好规划和建设“先与后、里与外、条与块、点与面、老与新”的缝合，实现城市建设与人的链接。为此，在宁波城市体检特色指标的设计选取中，特别注重从人的感受出发，围绕“居、游、文、行”等贴近居民日常生活的领域，补充帮助挖掘深层现象与原因的指标：（1）居住方面，在完整社区覆盖率、各类社区公共服务设施覆盖率、住房保障受益覆盖率、棚户区城中村居住人口数量等基本指标基础上，增加房价收入比和租赁住房、人才住房、征迁安置房等指标，反映住房可负担性和梯度住房体系建设情况。（2）休闲方面，在公园绿地、绿道服务半径覆盖率等基本指标基础上，增加建成绿道连续度、三江六岸滨江休闲带设施密度、三江六塘河“亲水岸线”占比等指标，反映绿道、滨水空间的使用品质和活力。（3）文化方面，在保护修缮率、空置率、城市历史风貌破坏负面事件数量等基本指标基础上，增加参观人次占全市人口百分比、面向公众开放比例等指标，反映历史文化资源在做好保护前提下有效活化、积极利用的水平和名城影响力。（4）出行方面，在高峰期平均机动车速度、常住人口平均单程通勤时间与距离、轨道站点周边覆盖通勤比例等基本指标基础上，增加城市职住通勤联系有关分析，帮助深入认识，判断职住平衡、绿色出行的症结所在。
住建部2022年7月发布《城市体检评估技术指南》（试行）（以下简称《指南》），给出部分基本指标评价的参考标准。但《指南》标准面向全国样本城市，由于各地发展条件与阶段的不同，带来适用性上的差异。为此，宁波城市体检在《指南》提供标准的基础上，针对各项指标建立“5+1”评价参考系，辅助评价分级。“5”包括国家及地方标准规范、规划目标、国省平均水平、对标城市指标值、宁波历史数据等五方面参考数值，综合确定标准值和评优值，并以“1”项社会满意度调查结果作为校核。根据《指南》，城市体检指标分为“正向底线类”、“正向导向类”、“区间导向类”、“负向底线类”、“负向导向类”五种基本类型。底线类按照“达标、不达标”考核，主要是影响城市正常运行和基本生存保障，或关系到重大民生利益的指标；导向类参照“很好、较好、一般、不足”四个层次评定，主要指为提升城市竞争力、促进城市高质量发展而设定的鼓励、引导型指标。正向指标指的是数值越高越好的指标；负向指标指的是数值越低越好的指标；区间指标指在一定区间范围内为适宜，而在该区间范围外为不适宜的指标。根据“5+1”评价参考系确定的标准值即对应“不达标/达标”或“不足/一般”的评价分级，评优值对应“较好/很好”的评价分级，以标准值和评优值的中间值作为“一般/较好”的评价分级，特殊情况根据实际调整并进行说明。
城市体检基本指标中，存在部分部门暂不具备统计基础的指标，以2022年城市体检为例，包括专用自行车道密度（千米/平方千米）、门前责任区制度履约率（%）、街道立杆空中线路规整性（%）、街道车辆停放有序性（%）、道路无障碍设施设置率（%）等5项。针对此类指标，宁波城市体检设计形成网格抽样现场踏勘的工作方法。
建立覆盖市辖区建成区的1km×1km网格图层，依托热力数据和区位条件区分四类特定功能区，每类功能区选取3个网格进行采样。第一类为城市中心区，即商业商务功能主导的人口活力高密地区；第二类为成熟居住区，即城市居住开发集中成片、生活服务较为完善的人口活力适中地区；第三类为滨江战略区，即主城沿江沿岸的重点建设提升片区，现状为城乡接合部；第四类为绕城高速外三区城区。网格抽样专项调查方法与“5+1”城市体检指标评价标准两项技术方法一并获得住建部、省建设厅及专家肯定，纳入住建部2022年7月发布的《城市体检评估技术指南（试行）》，由部第三方专家在前期培训中向全国体检样本城市推广，并与“镇海区白龙西门片区（招宝山片区化更新改造一期）”共同获选浙江省11个2022年度城市体检优秀案例之二。![]()
住建部2022年7月发布《城市体检评估技术指南（试行）》节选
围绕人本导向，宁波城市自体检积极配合住建部第三方开展社会满意度调查，并将居民主观满意度调查结果作为体检诊断结论的重要参考，与客观指标评价结果互为校核补充。一方面是扩充社会调查样本，通过各地住建系统及相关行业任务布置、市住建局公众号推送、朋友圈分享等线上线下多种方式，邀请居民踊跃参与，经过清洗筛选，除去重复、填写不完整不规范、以及位于市辖区外的问卷，共取得637个社区的调查情况，有效居民问卷13133份，完成目标的262.7%。另一方面是增加调查内容深度，宁波市2022年城市体检总结吸取2021年工作经验，围绕焦点问题增补10项专题调查，从调查“满不满意”进一步到调查“为什么不满意”，收集有效市民问卷9713份。包括城市整体评价6题，“您认为宁波的公园建设存在哪些方面的问题”“您认为宁波的亲水空间建设存在哪些方面的问题”“您使用城市绿道的频率”“您通常在什么情况下使用绿道”“您认为宁波应如何对历史建筑进行保护利用”“您认为宁波的城市更新工作最应关注哪些领域”；对居住周边评价3题，“您对小区党建工作是否满意”“您认为社区内最亟需增加配备的养老设施是哪些”“您认为社区内最亟需增加配备的儿童托育照护设施是哪些”；个人情况1题，“您上下班出行主要采取的交通出行方式”。
体检指标涵盖城市发展与人居环境建设的方方面面，涉及多个市级部门。为推动城市体检切实成为统筹城市规划建设管理、推进实施城市更新行动、促进城市开发建设方式转型的重要抓手，宁波城市体检工作由市住建局牵头，前后开展多轮部门对接，覆盖全过程各阶段。具体而言，准备阶段针对工作方案征求各部门对指标内涵和数据来源的意见反馈，资料收集阶段请各部门协助提供相关数据，成果编制阶段就指标计算方法、结果与评价标准组织部门讨论，成果上报阶段就自体检主报告问题判断与对策建议征求部门意见。经过多轮沟通对接，可确保体检核心结论与对策建议在不同部门间基本达成共识，提高体检结论准确性、可靠性的同时，有利于推动体检成果应用。
市级体检成果经专家审议后上报市政府，提请市政府参考问题诊断、行动谋划等主要内容。以2022年工作为例，市级体检谋划七大行动、18项工程中，15项工程内容纳入2023年度政府工作报告。此外，市级体检形成问题清单、行动清单附表，按照市级有关部门职能，将体检发现问题、评价为不足或不达标的指标以及相应建议采取的行动工程逐个分解落实。
宁波作为全国五个计划单列市之一、浙江省第二大城市，基础评价难以充分查找问题，需增加评估深度以挖掘结构、品质方面的深层现象及问题原因，为此开展专项体检。具有三方面重要意义：一是更加聚焦问题，根据城市发展阶段，应对实际需要，细化丰富评估内容；二是实现对口管理，对应部门职能，落实“城市病”治理；三是帮助生成项目，聚焦关键领域，结合专项规划明确近期计划。根据宁波市2021年城市体检结果，基本指标中表现较好及以上的占比63%，而当年开展园林绿化、社区公共服务设施、住房、历史文化四类专项体检中该比例为42%，反过来印证了专项体检的必要性和重要性。截至目前，宁波已于两年内完成省建设厅要求9类专项体检，具体包括以下内容：（1）城市供水与污水专项：围绕水源、水厂、管网、服务水平、安全、服务、智慧、规划等供水系统情况，以及收集、处理、排放、利用、智慧、规划等污水系统情况开展体检；（2）城市防涝专项：围绕雨水管网、洪潮边界、内涝控制、应急能力、海绵城市、智慧体系、规划水平等方面开展体检；（3）城市环境卫生专项：围绕生活垃圾治理、城市保洁、建筑垃圾治理、公厕服务、规划评估等方面开展体检；（4）城市燃气专项：围绕气源、管网、服务、安全、智慧、规划等方面开展体检；（5）道路交通专项：围绕城市道路、静态交通、公交优先、交通安全、规划评估等方面开展体检；（6）城市园林绿化专项：围绕绿地建设综合情况、公园绿地供给质量分析及供给数量质量分析、绿道建设成效等方面开展体检；（7）城市社区公共服务设施专项：围绕居有归属（综合服务设施）、学有优教（教育设施）、病有良医（医疗卫生设施）、老有颐养（养老设施），娱有佳所（文体设施）、购有便选（便民商业设施）和行有通达（交通设施）等方面开展体检；（8）城市住房专项：围绕住房保障情况、住房市场情况、住房品质情况、住房安全情况等方面开展体检。（9）历史文化保护专项：围绕物质文化遗产保护与利用、非物质文化遗产保护与利用、基础设施改造与利用、保护管理工作等方面开展体检。
以宁波市入选首批城市更新试点为契机，推动从体检到更新的传导联系：（1）城市体检摸清底数。市级体检做好更新潜力“一张图”，摸清待提升社区、近郊村庄、厂房楼宇、历史街区、滨水地区、城镇集群六类更新潜力对象，叠合形成更新潜力地图。（2）结构统领差异引导。以结构为统领，差异化引导四类策略分区，包括“一城三江十厅”的三江复兴区、“百圈千园万巷”的城区提质区、“一环多廊多区”的城乡转型区、以及山海城镇集群的城镇联动区。（3）聚焦重点划示片区。按照潜力资源空间占比不低于30%、街镇边界为基础结合路网水系修正、单个片区规模1-5平方公里三大原则，市域划示90个更新片区，覆盖87%问题图斑。（4）分类分时推动实施。结合问题类型和部门事权，谋划未来社区创建、城乡接合部焕新、历史街区复兴、低效产业增效、滨水空间提质、美丽城镇集群六大行动，2023年各区选取1-2个试点片区先行示范，至2025年全域推进片区体检更新。
2023年2月起，以鄞州区中河、华严两个片区为试点，由市住建局牵头，鄞州区住建局协助，相关街道、社区配合，委托我院上海分院开展片区城市体检与更新策划。项目探索构建体检-策划全流程工作链和技术方法集成，包括现状调查、成果编制、意见征求、审议审批、成果公告五大环节，当前完成中河片区现状调查及成果编制（初步）。
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城市更新片区体检和策划方案编制流程图
基础数据采集围绕片区体检指标，收集多方基础资料，奠定详实的数据基础。指标体系研究建立围绕好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设，由底线保障、设施增补、品质提升、活力激发四大维度、60项指标共同构成。
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片区体检指标体系
更新意愿调查面向居民、管理主体、利益主体三类人群。面向居民，重点了解片区内城市规划建设管理存在的问题短板及相应更新需求；面向管理主体，重点了解片区经济社会发展、城市建设基本情况、城市更新重点工作、近期项目计划等内容；面向利益主体，重点了解更新意愿、实施计划、政策建议、运营方式等内容。片区体检梳理现状概况、衔接规划要求、构建指标体系，生成四张清单（地图），作为更新策划的基础要素底板。包括汇总指标评价结果的问题清单、汇总低效用地和存量建筑的潜力清单、汇总居民部门市场多方诉求的意愿清单、以及汇总相关规划要求的约束清单。
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中河片区体检四张清单（地图）
片区策划基于体检评估结论，明确更新内容。对片区进行价值研判，借鉴先进案例，提出更新目标和更新策略，明确更新任务，生成更新项目，并对片区内空间形态、开放空间、建筑风貌等进行指引。实施保障出具单元实施方案。在划定单元的基础上，提出控制性详细规划调整建议，制定土地出让计划，规范建设运营模式、估算投资收益，分析更新片区策划方案在经济、社会、环境、人文等方面的预期效益。
此外，为建立常态化的体检机制，确保城市体检工作高质量开展，宁波城市体检不断强化制度建设，对工作流程和方法进行总结归纳，陆续形成《宁波市区县（市）城市体检工作技术指南》、《县级专项规划和片区策划方案编制要点》、《宁波市城市更新片区体检和策划方案》等指引性文件，指导区县（市）及各片区规范开展城市体检、加强成果应用、衔接更新行动。
上海分院规划团队：闫岩、陆容立、朱小卉、康弥、何倩倩、何思源、怀露、陈晓旭、赵书、程俊杰、谢磊、周鹏飞、秦潇、陈继平、杨鸿艺
城市规划信息中心团队：张永波、李长风、耿艳妍、李凌宇、高宇佳、关戴婉静、翁芬清
宁波市城乡建设发展研究中心团队：陶镕、余英、何燕羽、李晓玮、严杰韬
宁波市测绘和遥感技术研究院团队：任苗苗、梅元勋、束进芳
中规智绘 | 宁波市城市体检评估信息平台——从量化评估到治理实践