以下文章来源于申客思享会 ,作者中规院上海分院
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近日,上海市城市规划行业协会公布“2021 年度上海市优秀国土空间规划设计奖”获奖项目名单。中规院上海分院在本次评选中共获得特等奖 1 项、二等奖 4 项、三等奖 7 项。其中,作为全国首个跨区域、协商性的国土空间规划,《上海大都市圈空间协同规划》在众多优秀项目中脱颖而出,荣获特等奖。
作为《上海大都市圈空间协同规划》的编制单位,中规院上海分院历经四年精心筹备组织,坚持“共同组织、共同编制、共同认定、共同实施”的工作思路,所形成的“1 + 8 + 5”成果得到协同工作领导小组和专家的高度认可,并于 2022 年 1 月由两省一市政府联合印发,成为深入落实长三角一体化发展国家战略、推进上海大都市圈协同发展的纲领性文件。
项目名称:上海大都市圈空间协同规划
编制单位:中国城市规划设计研究院上海分院、上海市规划和自然资源局、江苏省自然资源厅、浙江省自然资源厅、无锡市自然资源和规划局、常州市自然资源和规划局、苏州市自然资源和规划局、南通市自然资源和规划局、宁波市自然资源和规划局、湖州市自然资源和规划局、嘉兴市自然资源和规划局、舟山市自然资源和规划局
审批部门:上海市人民政府、江苏省人民政府、浙江省人民政府
完成时间:2022 年 1 月
主要完成人员:熊健、范宇、孙娟、谭盛源、陈小卉、汤小橹、王世营、马璇、林辰辉、武营营、任颐、孙寰、陈智军、杨斌、万鹏、沈指南、徐宇波、孔卫峰、丁宇、刘晟、何舒文、何丰、屠启宇、张亢、陈阳、张振广、李鹏飞、陈海涛、吴乘月、张聪、毛斌、蔡润林、闫雯、章怡、谢磊
项目背景
随着国际竞争的日益激烈,新发展格局下的都市圈作为产业链与供应链的基本组织单元,成为促进城市间分工协作、参与国内外“双循环”与全球竞争的基本单元和重要载体。2017 年,国务院对上海总规批复中首次提出“充分发挥上海中心城市作用,加强与周边城市分工协作,构建上海大都市圈”。2019 年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》进一步明确“推动上海与近沪地区联动,构建上海大都市圈”。在此背景下,相关城市亦开展积极谋划、抢抓战略机遇,多方探索融入都市圈的战略路径。因此,上海大都市圈的适时提出,既是城市发展趋势的必然导向,也是责无旁贷的国家使命。
编制过程
本次规划编制过程共包含“工作方案、深度调研、规划成果深化、意见征询修改、联合发布”五大阶段。
上海大都市圈空间协同规划工作思路及流程
(1)工作方案阶段
2018 年 4 月,上海大都市圈空间协同规划工作座谈会召开,就此揭开编制工作的序幕。作为全国首个跨区域、协商性的国土空间规划,工作方案在历经一年有余、多轮讨论磋商后得以确定,最终明确“1 份战略愿景总报告 + 8 大重点领域系统行动 + 5 大空间板块行动”规划体系、“工作领导小组 + 指导委员会 + 专家咨询委员会”工作架构等原则性内容。
在此期间,为支撑工作方案的科学制定,中规院上海分院先后组织召开专家务虚会、部门沟通会等系列会议,并组织世界银行等多家团队开展专题研究工作,为规划编制及跨区域重大事项协调提供指导与决策。在专家务虚会上,崔功豪教授等从生态、人文、产业、交通等不同视角建言献策,明确提出需要再认识上海大都市圈的人文价值等观点。上海大都市圈的规划范围亦在层层协商中逐步扩大,最终确定为兼顾地理邻近性、功能关联性、行政完整性的“1 + 8”城市范围。
上海大都市圈空间协同规划团队构成
(2)深度调研阶段
2019 年 8 月,工作领导小组正式成立并下发《上海大都市圈空间协同规划编制工作方案》,正式明确总体要求、编制内容和工作组织,为规划工作全面启动奠定基础。9 至 10 月,中规院上海分院组织团队赴东京、纽约等国际先进都市圈实地探访,并与规划编制团队深入交流,吸收学习国际前沿理念和一手资讯。同时,还邀请诸多国内外专家参加研讨会,就区域协作机制等观点达成共识。
11 月起,中规院上海分院牵头开展长达 2 月的全面调研工作,范围覆盖都市圈 9 市 44 区县,累计召开 80 场座谈会、拜访 101 个重点地区、117 家企业。在江苏,调研团队了解到苏、锡、常、通四市在新发展格局下的澎湃内生动力与创新突破先机;在浙江,调研团队捕捉到嘉、湖、甬、舟四市的奋起雄心与迫切发展诉求。在上海,调研团队识别到卓越全球城市目标愿景下的内外圈层差异……在调研中深入认知上海大都市圈的特征、挑战与协同重点,思考唯有生态的共保、交通的共建、规则的共守,方能实现区域的共赢。
由中规院上海分院牵头的全面调研路线图
调研图集
(3)规划成果深化阶段
中规院上海分院开启横跨多地多部门的共同编制进程,在初步形成规划成果后,经历多轮协同和意见征询,持续深化规划成果。其中,八大系统行动专项议题由上海交通委、生态环境局、住建委等八个局委办牵头,都市圈各市联动;五大空间板块专项行动则由各市针对性牵头协作,如无锡市政府牵头,苏州、常州、湖州市政府参与的环太湖区域绿色发展行动,就此搭建“3 地 9 方 10 部门” 跨地域、跨领域的矩阵式协同工作框架。
与此同时,上海大都市圈规划研究中心、上海大都市圈规划研究联盟于 2020 年 9 月宣布成立,计划打造国内领先、具有核心竞争力和广泛影响力的区域发展智库,以支撑上海大都市圈协同发展为导向开展高水平规划研究。
(4)意见征询修改阶段
在开展 1 轮部意见征求、2 轮省厅意见征求、3 轮城市意见征求,以及 2 轮专家意见征求后,中规院上海分院针对提交的 600 余条反馈意见逐条予以答复,采纳率近 90%,并多次召开成果修改完善情况沟通会。逐步深化的规划成果得到业界专家的广泛认可、政府和民众高度关注,真正实现了协同共识。2021 年 10 月,领导小组第二次会议召开,专题审议规划送审稿,并一致审议通过。
(5)联合发布阶段
规划编制成果得到沪苏浙两省一市领导的高度肯定,并得到时任上海市委书记李强的亲笔圈阅。2022 年 1 月,《上海大都市圈空间协同规划》成果由苏浙沪两省一市人民政府联合印发。
上海大都市圈空间协同规划编制大事记
规划特点
(1)价值认知:兼顾地理邻近性、功能关联性的基本空间单元
上海大都市圈涉及苏州、无锡、常州、南通、宁波、嘉兴、舟山、湖州 9 座城市,总面积 5.6 万平方公里,2020 年常住人口 7742 万、GDP 10.8 万亿元,经济体量与韩国、纽约大都市圈、东京都市圈等相当,相当于全球经济体第 13 位。
生态上,这里是太湖流域水脉相依的生命共同体;文化上,这里是江南文化的核心承载区;要素流动上,这里是商务往来密切、产业横向联动的特色功能圈;历史上,这里发展重心不断转移,形成以上海为核心引领、弹性生长的多中心组合体。因此,上海大都市圈并非传统意义上的单中心通勤圈,而是规模上比肩发达国家、系统上韧性完整、相对独立又往来密切的多中心组合体。
但从深入的调研踏勘来看,当下上海大都市圈也面临着多重挑战:生态上,生态保护压力大、地表水优良率仅为 65%;人口上,增长压力显现、老龄化(15.4%)风险加剧(高于粤港澳、京津冀);创新上,产业链完整,但核心技术外部依赖仍明显;交通上,高铁长度全球领先,但城际链接仍然不足。上海大都市圈各城市纷纷表达出开放合作的心态,希望通过抱团发展,各扬所长,能够在日益激烈的全球竞争中脱颖而出。
上海大都市圈的核心特征与主要挑战
(2)目标愿景:基于上海、超越上海,从全球城市到全球城市区域
上海大都市圈目标愿景的确定是各城市共同达成的发展共识。以基于上海、优于上海、超越上海为思路原则,对标先进的全球城市区域,以可持续发展、多元均衡化发展为共识,提出建设“卓越的全球城市区域”目标愿景,将上海大都市圈打造成为更具竞争力、更可持续、更加融合的都市圈。
上海大都市圈空间协同规划的目标愿景
更具竞争力的都市圈:一是共建创新共同体,围绕全生命周期的创新链条,提出聚焦“基础、应用、技术和前沿科技“四类创新源,构建 14 个知识集群和 7 大高端制造集群,强化内生创新协作。二是构建多中心功能体系,打破市级行政边界,以 40 个区县为基本单元,强调“生产服务、航运、创新、制造”等核心维度上各扬所长,推动更多专业型、技术型节点进入全球城市网络,实现动态演进。
更可持续的都市圈:一是生态共保共治,聚焦太湖、长江等流域性水环境,建设 10 条区域清水绿廊,实现地表水质三类以上;保障粮食自给率,都市圈口粮自给率不低于 100%,口粮规模不低于 1400 万吨;共同承诺率先实现双碳目标,2025 年左右总体碳排放达峰,2050 年左右总体达到碳中和。二是文化共建共享,共申区域遗产群,认定 3 片、培育 3 片;共建小镇联盟,首批认定 3 个示范型小镇联盟和 2 个潜力培育型小镇联盟;共享重大设施群,包括高等级教育、文化、医疗、体育设施等。
更加融合的都市圈:一是完善都市圈城际“一张网”,县级单元双线枢纽覆盖率达 95%;强化站城融合,枢纽进地区中心比例从 1/3 提升到 90%。二是构建全球畅达的都市圈,打造协同共赢的世界级机场群,支撑大量航空客货运输需求;共建功能完善、服务领先的世界级港口群,提升服务能力和国际竞争力、话语权。三是联通区域生态人文资源,建设 1500 公里江南魅力水上游线、1100 公里行游相宜风景列车、3500 公里健康活力骑行网络、6100 公里多样趣味绿道网络等。
基于目标愿景,明确分阶段路径,并构建 4 类 17 项的指标体系。指标项上,强调区域城际轨道密度等 11 个“合作”型指标,指标值上,突出“整体性指标合作共达,底线型指标就高不就低”。
(3)空间协同:兼顾底线约束与发展引导,强调空间分层传导与落实
一是守住底线,锚固“一心、三带、多廊”生态安全格局。落实陆海生态红线,划分生态管控单元,明确区域生态修复空间,实施跨界联保。二是引领发展,共筑“紧凑、开放、网络化”的区域空间格局。三是强化空间分层传导与落实,建立“大都市圈、战略协同区、协作示范区及跨界城镇圈”四层次协同框架。
上海大都市圈空间协同规划四层次协同框架
此外,五大战略区各有侧重:环太湖聚焦生态与科创耦合,推动科创圈共建;长江口聚焦大保护与跨江交通互联;淀山湖聚焦生态绿色一体化发展示范;杭州湾聚焦重化布局优化与跨湾交通协调;沿海聚焦海洋共保与自贸联动。协作示范区层面侧重跨界一体化项目布局;城镇圈层面侧重跨界建设衔接与设施共享。
(4)系统行动:聚焦重点协同维度,引领多部门共同行动
八大部门聚焦事权、共谋重点行动:交通重点围绕城际衔接,对沪苏嘉城际、金山铁路西延等选线达成共识;生态、水务部门聚焦水环境、水安全,推进“蓝色珠链”工程建设;绿容、住建、文旅、经信、政研也分别就区域绿道贯通、低碳设施共建、古镇联合申遗、跨市产业平台及政策机制等提出具体行动策略。
上海大都市圈空间协同规划八大系统行动
(5)实施保障:搭建跨域治理协同平台,推动空间协同落地实施
规划作为“1 + 8”城市的共同契约,为强化落实实施,主动与各市十四五规划相衔接,编制过程中的重要共识成为各市“十四五”规划的依据;部分重大跨域行动(沪嘉城际选线、甬舟高速复线、金商公路互通工程、蓝环示范段理水筑绿工等),将纳入《长三角一体化三年行动计划》加以实施。
组建上海大都市圈规划研究中心及联盟,形成长效对话机制。既可通过发布系列公众号、“上海大都市圈城市指数”等为上海大都市圈协同发展提供有效智力支持,也可通过共享资源、合作项目研究、轮流承办年度论坛等推动跨院交流合作。
本次规划工作得到自然资源部及两省一市领导的高度评价,基于规划编制经验形成了《都市圈国土空间规划编制规程》,为新一轮都市圈规划的编制工作及区域高质量协同提供重要的示范经验。
项目总结
总体上,上海大都市圈空间协同规划在组织方式上强调上下结合、平等协商;在规划定位上,搭建开放平台、集思广益;在技术框架上,提出都市圈兼具全球城市区域与都市圈双重内涵属性,构建符合中国治理逻辑的“三体系一机制”的区域空间规划技术框架。本规划既是圈内城市协同发展的共同指引,也是区域空间现代化治理的有益探索,为新时期国内都市圈规划及区域治理提供了理论探索与实践参考。
上海大都市圈空间协同规划技术体系
总策划|孙娟、马璇
供稿 | 张亢、李鹏飞、李诗卉
排版 | 费莉媛(实习)
审核 | 陈勇
来源 | 申客思享会
上海大都市圈