第三届黄河上游城市高质量发展和国土空间规划研讨会在兰州举办

与会嘉宾合影

为贯彻党中央、国务院关于黄河流域生态保护和高质量发展的重大战略，落实全面建立国土空间规划体系并监督实施的决策部署，2023年12月27日至28日，第三届黄河上游城市高质量发展和国土空间规划研讨会在甘肃兰州成功举办。本次会议由中国城市规划设计研究院主办，中规院（北京）规划设计有限公司、自然资源部乡村规划与治理工程技术创新中心共同承办，甘肃省自然资源规划研究院、甘肃省基础地理信息中心、甘肃省土地开发整理中心、甘肃省城乡规划设计院有限公司联合协办。

会议设大会主旨报告及“国土空间总体规划实践”、“村庄规划治理与乡村振兴”、“黄河流域生态保护与修复”、“西北青年规划师论坛”四个平行论坛。全国工程勘察设计大师、中国城市规划设计研究院院长王凯，甘肃省自然资源厅副厅长陈志强致辞，中国工程院院士冯起、兰州市副市长许勇铁、中国土地学会常务副秘书长张晓玲等出席会议。

会场照片

王凯院长在致辞中表示，本次会议将凝聚起新的智慧力量，共同为黄河流域生态保护和高质量发展工作注入新的动力；近年来中规院积极响应并贯彻执行黄河流域生态保护和高质量发展的重大国家战略，为国家和城乡规划事业的发展勇于担当社会和历史责任，全面服务国家各部委的工作部署。2010年甘肃舟曲发生特大泥石流灾害，中规院与甘肃省同仁并肩奋斗，为灾后重建工作做出积极贡献。中规院将继续秉持“砥砺家国情怀、践行社会责任、坚持职业理想、不忘奉献担当”的精神，为积石山地震灾后重建工作提供更全面的专业技术支持。

陈志强副厅长在致辞中指出，甘肃地貌丰富多样，地域文化厚重，当下经济虽然落后，但规划改革的品质、规划的专业精神不能落后，自2019年以来甘肃省自然资源厅科学完善国土空间规划体系，高水平、严要求编制《甘肃省国土空间规划（2021-2035年）》；立足筑牢国家西部生态安全屏障和全省经济社会高质量发展需要，坚决扛牢自然资源“两统一”职责，系统全面发挥自然资源要素保障职能；统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，坚持人与自然和谐共生, 因地因时制宜、分区分类施策，加大生态保护和修复力度，编制印发《甘肃省国土空间生态修复规划》，推动建立黄河流域生态保护修复协同机制，推动重要生态修复治理项目实施。

陈志强副厅长在致辞中强调，将以这次会议为契机，持续完善国土空间规划体系，坚持规划引领，系统性推进生态修复工作，持续优化高质量发展新格局，着力改善黄河流域生态环境、优化水资源配置、促进高质量发展。

中国工程院院士

中国科学院兰州分院分党组书记、院长

中国科学院西北生态环境资源研究院院长

报告首先系统回顾了我国荒漠化防治的历程，指出我国是世界上沙漠分布最广、荒漠化危害最严重的国家之一，严重制约经济生活的发展；防沙治沙既是国家重大战略需求，也是新形势新时代的要求，对于西北干旱半干旱地区更是经济发展和环境保护的主要任务。

其次，报告全面介绍了包括半干旱草原荒漠化防治、农牧交错带荒漠化防治、林草结合荒漠化防治、沙地资源型荒漠化防治等七种我国荒漠化治理的主要模式，并通过包兰铁路沙坡头段治沙体系、塔里木石油公路工程防沙体系、青藏铁路风沙防治技术体系、兰新高铁特大风区风沙防治技术、S315策达一级公路风沙防治技术体系等实践案例，直观生动地展示了因地制宜制定防沙治沙工程设计方案。

最后，报告展望了国际防沙治沙合作前景。以中国科学院西北生态环境资源院为平台，通过阿联酋迪拜MBR太阳能电站防风固沙项目、阿联酋铁路基建项目的实践，已经面向中东阿拉伯国家，实现我国防沙治沙技术“走出去”，未来应用前景广阔。

报告首先指出，在全球因气候变化引发极端灾害的背景下，纵观我国改革开放四十年以来的城镇化进程，在区域、城市尺度需要系统谋划城市的可持续发展，将安全韧性理念贯穿城市规划建设管理的全过程。

基于以上认识，报告构建了 “精准分析-适应规划-动态评估”的理论方法体系：基于全国层面的区域精准分析对城市进行安全韧性评估，明确不同等级、不同类型差异施策，进而构建全生命周期的安全韧性规划设计框架。介绍了西部地区灾后重建精准适配的探索历程。详细介绍了舟曲灾后重建、北川灾后重建经验，并结合甘肃积石山震灾灾情，提出相应策略，并指出灾后重建不是一次简单的物质环境重建，而是物质及社会关系的系统重构。

区域视野是认识城市安全，促进城市韧性发展的重要前提。气候变化、自然灾害以及城市高强度开发带来的各类风险，需要从区域角度去认识和破解；精准施策是针对各类不同灾害，不同类型不同规模的城市需要根据自身条件做出的科学应对，需要规划-建设-治理一体化推进，需要因地施策；人与自然的关系应该是相互适应，人与灾害的关系，也要从被动的“应对”转向科学地“适应”，建立城市与区域安全、可持续发展的规划理论和方法。

报告开篇对城市更新中土地核心要义的基本认识进行了辨析，并从空间功能、空间结构、规划设计、用地布局、改造情况、土地与不动产权关系、资产权益关系、运行体系、社会资本等角度梳理各类城市更新和土地要素变化，指出土地视角下的城市更新是推动城市高质量发展的必由之路。

报告纵览国家层面的土地政策，指出我国城市更新相关土地政策的进化逻辑：强调耕地保护，到节约集约用地（少占耕地），到城镇低效用地再开发，再到城市更新，系统梳理了我国土地政策与城市更新的脉络关系。

最后展望了国家政策框架下，各地以试点形式在土地领域可以进行探索的地方政策，包括规划引领、推动城市土地节约集约利用、改善城市基础设施、公共服务设施、引导产业结构转换升级、利益激励措施、公众参与等六个方面。

报告开篇指出，西北地区新格局高质量发展指数的研究，是面向落实新时代推进西部大开发形成新格局的要求、刻画新十年共建“一带一路”高质量发展愿景的探索与积累，从研究范围界定、颗粒度选择、次区域划分等层面提出研究框架，将西北地区划分为15个分区进行指数研究。在西北地区新格局高质量发展指数中，包括城镇发育、生态本底、农业发展、文旅活力、开放交流、产业创新等六个维度，全景展示了西北地区主体功能格局、高质量发展水平等。2023年是这一指数的首次发布，后续还将持续跟进、不断探索创新，也欢迎广大西北地区同仁共同研讨、合作研究。

报告首先解析了黄河流域的基本内涵和现实问题：黄河作为国家重要的生态走廊和生态屏障，但生态脆弱、防灾减灾问题和水资源供需矛盾突出；黄河文化是中华文明的重要组成部分，但黄河文化整体保护、传承与弘扬不足；黄河流域是国家经济安全的重要基石，但高质量发展的引领和支撑不足；存在省会城市一市独大、少子化、老龄化等问题。

报告从人口空间分布格局、人口空间联系格局、企业投资联系格局等方面，进一步解析了黄河流域高质量发展现状格局，并进一步提出了黄河流域高质量发展带建设三大战略举措：一是四水共治，建设黄河流域安全韧性生态带；二是保护传承，建设黄河流域高品质的文化带；三是区域协同，建设黄河流域产城转型示范带。通过黄河流域安全韧性生态带、高品质文化带、产城转型示范带的建设，协同建成黄河流域高质量发展带，提高沿黄区域人民生活水平，实现让黄河真正成为造福人民的幸福河的发展目标。

报告首先基于对国外土地整治概念、起源与发展以及国外土地整理特点的分析，从机构重组、业务重构、中央要求、地方实践等层面追溯了中国土地整治发展历程、工作成就以及生态文明阶段的理念重塑；同时从国土空间格局、国土生态环境、土地资源利用情况（包括耕地数量及质量、城镇建设用地、农村建设用地、废弃土地）等方面指出了土地整治面临的主要问题。

随后报告从理论角度展开分析。介绍了全域土地综合整治基本概念、功能定位、主要任务、主要特征及整治路径，结合案例介绍了系统理论、木桶理论、产权理论、市场理论、生态补偿及帕累托最优等理论逻辑。

最后从政策角度展开，介绍了土地整治相关法律法规、国务院其他相关政策、部级文件等现有政策，并指出下一步政策的研究内容及完善制度体系。研究内容包括调查登记、空间规划、用途管制、耕地保护、土地节约集约利用、生态保护修复、权益保护、产业支撑等方面。制度体系建设上，要加强土地整治立法研究，加强全域土地综合整治与国土空间规划融合研究，加强社会资本参与全域土地综合整治研究，加强全域土地综合整治中的权属变更、乡村产业用地等研究，构建“政府主导、部门协同、上下联动、公众参与”的统筹协调机制、监测监管机制，建立健全全域土地综合整治技术标准体系。

报告从人的需求理论入手，从“生存-发展-自我实现”三个城市发展的内在需求层次，重新审视敦煌市国土空间总体规划编制工作。报告随后对敦煌的现实条件进行了解析：作为生存条件严苛的绿洲农业城市，敦煌同时面临经济发展和城镇化推进动力不足的问题，既要在深入理解发展理念、发展战略、发展规律、科技进步的基础上，进行升维思考，更需要降维回归空间本源，制定行之有效的空间策略。

在以上认知基础上，报告提出不同层次的规划空间对策：从维系绿洲生存的角度，需要严格落实以水定地，科学确定绿洲农业灌溉规模；深入对接生态功能区规划，合理制定生态修复方向与工程，从而全面优化绿洲生态条件。从促进发展的角度，规划需要有力保障城镇化和产业发展空间，理性预测人口，因人而需明确要素调配策略；通过开发边界划定，合理保障经济发展空间需求；重视工程思维，有效支撑空间发展。从自我实现的角度，需要落实敦煌文化保护与弘扬要求，强化国家历史文化名城保护，构建历史文化遗产安全格局，划定历史文化保护线；构建顶级魅力国土格局，明确文旅融合发展重点空间，切实指引文旅资源投放；完善中心城区空间结构，构建绿洲组团城市生态网络格局与景观风貌格局，预留鸣沙山通风廊道。

报告最后指出，国土空间总体规划的编制需要广大规划师共同努力，融合多学科不断刷新提升认知水平，主动回归本体思维，切实做好接地气的在地服务工作，从而满足新时期城市多层次的空间发展需求。