长江经济带城镇污水治理新模式新机制研究

原创黄悦规划中国

本文为中国城市规划设计研究院水务分院黄悦在“2021年度中规院学术交流会”上做的报告，感谢作者悉心整理&授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！

演讲者 | 黄悦
中国城市规划设计研究院水务分院

背景与思路

长江经济带是中国最重要的经济发展引擎，沿线11省市以不足20%的国土面积承载了超过40%的人口，贡献了超过40%的GDP。高强度发展也带来了严峻的生态环境问题，2018年全国认定的黑臭水体长度，长江沿线城市占到了将近一半，城区水环境污染久治不愈、难见成效，生态环境治理需求迫在眉睫。

围绕长江大保护，从国家层面到各地方政府都出台了相应的实施方案和保护计划，也引领和推动了行业和市场的发展变化。水环境治理板块是当前生态环保行业最大的子行业，受惠政策红利，市场空间大，竞争也很激烈，就2018年市场分析（图1）来看，一是市场主力军还是大型国企、优质民企，外企以存量业务为主；二是水务行业存在“高投资、低收益率、回报期长”的特点，社会资金参与积极性不高，这一行业背景下，资本雄厚的大型企业迎来一个很好的发展机遇；三是与行业对资金需求量大，产业链条多的特点相适应，“综合”“打包”“全链条”“全流程”也逐渐成为水务行业项目发展的关键词、热门词，多方协作也逐渐成为主流项目模式。

图1 行业分析和战略咨询框架

当前水环境治理行业和市场中的主要矛盾变成了“碎片化、末端化、经验式”的传统模式和机制，与行业高质量发展新要求之间的矛盾。在这一背景下，研究以“系统性、多目标、智慧化”为导向，提出了适应于新时代治水要求的长江经济带城镇污水治理新模式、新机制。

问题与策略

（1）从“末端治理”到“系统统筹”的治理模式

“末端治理”重厂轻网，强调通过提高污水处理厂处理能力和处理标准改善水环境。这种治理模式下，政府与污水厂运营企业签署合同也是以污水处理厂出水水质达标为目标，以处理水量作为付费依据，导致管网建设长期被忽视，清污不分、跑冒滴漏等问题普遍存在，污水处理设施规模不断增大，但进水浓度始终难以提升，环境治理难以见效。

针对上述问题，研究在“厂网一体化”的基础上，进一步提出“厂网河湖岸一体化治理模式”（图 2），以流域为单元，衔接上下游，对流域内污水管网、污水处理厂、污泥处理处置等设施进行统筹协调，建管合一，确保污水全（多）收集、收集全处理、处理全达标。同步打包城市河流、湖泊、湿地等水体综合治理项目，结合海绵城市建设和城市更新等工作协同推进，统筹蓝绿空间，生态措施和工程措施相融合，实现厂、网、河(湖)、岸等灰色设施和绿色设施的统筹联动，避免低水平重复建设，提升治理模式系统性。二是转变考核方式，对厂网一体化治理模式，应以污染物削减情况作为绩效考核目标，倒逼提升污水收集系统效能；对厂网河湖岸一体化治理模式，按照流域区域整体治理效果作为考核付费依据，切实推动水环境实现长治久清。

图2 厂网河湖岸一体化治理模式

（2）从“碎片化”到“全流程”的管理模式

传统的管理模式存在碎片化的问题，缺少流域性、跨专业、全过程的统筹，更缺少精细化的管理。建设和管理主体的多元碎片，导致设施配置系统性不强，发展无序。不同行政区域间的利益协调机制不健全，水资源、水环境、水生态相关工作又分属环保、住建、水利等不同部门管理，难以建立统一的联合调度机制，更难以充分协同共享资源和信息。在责任不明、标准不一、规建管脱节的情况下，各个相关方的积极性难以充分调动，从而制约了流域综合保护行为的开展和综合效益的充分发挥。与此同时，沿江一些城市水环境管理手段还较为落后，在分段管理、分层管理、属地管理等复杂管理模式下，普遍存在资料交接不全、信息未及时更新、图纸信息与实际建设情况不符等情况（图3），很多城市无法绘制出一张信息完整、准确的排水管网现状图，底数不清更加制约了管理精细化的实现。

图3 城市排水管网底数不清原因分析

对管理模式的问题，研究提出了“全生命周期服务协同的管理模式”，实现规建管融合、无缝衔接，做到规划可实施、建设可落地、运营可持续。在这一基础上，进一步提出了构建区域水环境综合治理“一张蓝图”的智慧水务管控平台（图4），以数字化、信息化提升水务设施普查基础，以智慧化促进信息融合，满足智慧管理和业务协同办公需求。和全生命周期管理模式相对应，研究提出一个区域由一个实施共同体从规划到建设到运营全生命周期参与的商业模式，比传统的EPC模式更往上下游延申，一方面能产生集约化、规模化效应，保障区域水环境治理，措施能落地、目标能实现，另一方面也减轻施工和运营企业参与风险，避免了规划实施的不确定性，确保水环境治理成果长效保持。

图4 城市水务智慧平台

（3）从“处理成本”到“全成本”的费价机制

调研发现，各地污水处理费的核算往往只是针对污水处理成本，且长期不调整。一方面，污水收集、污泥处理处置等成本缺乏收费依据，导致污水管网设施、污泥处理处置设施的建设与改造缺乏资金支持，而上述缺乏明确收费来源的环节又通常是打包在治理项目中，只能依赖地方财政兜底，造成较大财政负担；另一方面，按照根据国家发改委价格成本调查中心的调研结果，我国城市污水处理单位成本平均约为1.2元/立方米，但从中国水网公布的城市污水处理收费标准来看（表1），35个样本城市中仅有8个城市收费超过1.2元/立方米，全国来看，普遍存在污水处理收费长期调整不到位，难以覆盖成本。

表1 35个样本城市的居民污水处理收费水平[2]

完善收费机制，将生态环境治理外部经济性内部化，对企业来讲做到保本微利，对行业来讲也是可持续发展、保存活力的必要条件。通过研究价格机制、供需关系、考核机制等，以充分发挥政府、企业、社会资本等各方优势和各自力量，实现“市场主导，互利共赢”的治水新机制。研究提出了污水处理费全成本核算机制、污水处理费动态调整机制等机制（图5），要求通过全成本核算提供真实的价格信号，推进污水处理服务费市场化，并通过动态调整机制，提高污水处理设施的配置和使用效率，推动污水收集处理行业可持续发展。

图5 污水处理费全成本核算机制

（4）从“政府主导”到“多元投入”的投融资机制

城市市政基础设施具有很强的公益属性，资金来源较为单一。城镇污水治理行业更是一个典型的对地方财政高度依赖性行业，资金需求量大，过度依赖地方政府主导，难以实现资源的有效配置。近年来，随着城市化进程放缓，地产行业呈趋势性收缩，伴随地方政府隐性债务监管趋严，城镇污水收集处理设施的改造建设、运营维护资金更加紧张。

针对上述问题，研究提出建立以地方政府为责任主体、牵头企业为实施主体、多方协作形成共建共治共享的多元投入机制（图6），探索与投融资机制相适应的项目运作模式。地方政府关心引进资金的合理性、获得可靠的技术方案及环境质量改善效果，社会资本获得符合预期的投资回报，环保企业得以提高市场占有率、增强竞争力并获取项目利润，多方利益互通、共同发展、风险共担，实现多元投入。具体来讲，一是搭建盘活存量、开发增量的项目运作模式以及EOD模式为核心的多种模式，探讨减轻政府债务压力，探索生态价值市场化的实现机制；二是建立具有专款专用性质的特色资金平台和投融资体系，在理顺价格机制前提下，探索构建地方专项债和基础设施资产证券化（Reits）挂钩的资金流动模式。

图6 以EOD为核心的多种项目运作模式

思考与体会

（1）以技术不懈创新满足多元需求

长江经济带是项目研究开展的大背景，这个项目中甲方诉求不同于传统项目，更加多元化，要平衡水环境治理目标实现和经济效益。对项目团队来讲更需要抓住各方主体的主要诉求，窥斑见豹，将研究触角探伸到处理好政府公共服务和市场化的关系，从行业发展的角度引导企业和政府双方在公共服务类产品供给上形成共识。按照供需关系，从需求侧来看，是城市水环境问题久治不愈，和人民对更美好品质生活需求的矛盾；从供给侧来看，是企业需要平衡市场需求和自身盈利需求，而受限于水务行业公益性难以盈利的矛盾。这就更要求通过技术服务创新，以满足从技术到管理再到投资和运作模式的多重实际需求。

（2）以市场化为方向实现行业可持续发展

水环境治理类项目要建更要管理，尤其技术本身不是决速步时，需要重新审视模式和机制的深化改革，才能保障效率和效益实现。在技术层面能解决“干什么，怎么干”，而“好不好干”则需要靠理顺模式、健全机制来加以保障。尤其是在探讨市场化和资金来源时，要充分认识到，在城镇化进程放缓，地产行业趋势性收缩这一大背景下，水务行业作为传统的市政基础设施行业，既有高质量发展的要求，也有随着城市更新设施提质增效的需求，只有通过模式和机制的深化改革，打通资金流通渠道，才能激活市场活力，真正实现行业的可持续发展。

致谢

感谢龚道孝、郝天文、张志果、王召森等领导的指导！
感谢项目组余忻、安玉敏、白静、陶相婉的倾力付出！

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