全生命周期视角下规划信息化工作的思考——基于《深圳规划信息化顶层设计》的实践

2020年深圳市规划和自然资源局（以下简称“市规自局”）制定了全局八个板块的业务信息化顶层设计。本项目是全局顶层设计下面八大板块之一——空间规划板块的信息化顶层设计，主要包括三个方面内容：

1、提出规划信息化建设目标和方向；

2、提出规划信息化的策略（并非搭建一个平台或者系统）；

3、形成深入到具体业务场景的解决路径（不仅是信息人员，更要求业务人员能够听得懂）。

图1 工作定位和工作内容

自2012年总体规划改革研究着手以来，到2019年国土空间规划体系建立，规划体系里面的痛点一直都存在。这项工作开展之初，市规自局希望通过本项目从信息化工作手段来化解规划类型过多（需要多规合一）、内容重叠冲突（需要加强协调与传导）、审批流程复杂、周期过长（需要精简内容、提升效率）、规划朝令夕改（需要加强实施监督）等痛点。

图2 空间规划业务体系中一直存在的痛点

深圳市的规划信息化工作在很多方面走在了全国的前列，有相当的积累。但经过深入仔细的调查后发现，从信息化视角来审视规划板块一直存在的问题，其核心问题之一是在规划编制、规划审批、规划实施、评估预警等全环节尚未完全实现信息化，导致从上一个环节到下一个环节间的信息传递、智能辅助、工作效率等大打折扣。基于这样的矛盾点，我们提出一个全方位要素汇集、全流程环节打通、智能化的辅助决策的信息化建设目标，落实好习总书记提出的“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”的要求。

图3 规划业务全生命周期环节串联示意图

本文与大家分享其中最重要的两个环节间的打通，一是从规划编制到规划审批环节，二是从规划审批到规划实施环节。

1.1 痛点

从规划编制到规划审批，痛点之一是编制数据、标准不统一，规划协同不及时，导致审查难度大。

规划编制阶段，编制单位在编制相关规划时大多基于自身积累的数据，互联网获取信息，以及往来函件和相关部门调研获取数据等。获取数据的基准不一致，信息的汇集不及时，往往会导致最后的成果达不到高标准化的要求。这些问题在编制环节不会轻易暴露，往往到规划审查环节发现，导致规划审查中多规协调压力大，难度大。

图4 传统规划编制的数据获取阶段存在的问题

图5 规划编制阶段存在的痛点

规划审查阶段，审查流程长，暴露冲突晚，导致规划调整频率高。不同类型的规划，其审批环节、周期都有差距。层层的流程审批一定程度上可以降低决策风险，但容易导致信息更新不及时。到成果入库阶段，仍以人工入库为主，审查中尚未发现的细节问题往往在该阶段暴露，导致成果入库时间长，进而导致规划暴露冲突晚（往往到项目立项的时候才发现规划冲突），规划调整频率高。

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图6 规划审查阶段存在的痛点

不仅如此，在规划审查过程中往往以人工校对审查为主，传导要素规则不明确、规划审查要点量化不足等问题导致审查效率低。一方面，以空间结构为代表的定性指标传导规则没有量化，难以传导落实。下图是深圳市总体规划空间结构图，我们发现这里面确定的各种走廊、廊道，在深圳市各个区做自己分区规划的时候已经完全阻断了，关于定性走廊的传导几乎很难往下落实。

图7 深圳市总体规划空间结构以及 “十三五” 期间深圳各区空间结构拼合对比图

另一方面，以人口、建设规模为代表的定量的传导，在人工审查的方式下往往校核不充分，甚至出现“拼合谬误”。深圳某区95个更新项目的总建筑量比法定图则增加3878万平米。即使是定量的指标，也存在下位规划突破上位规划的情况。

1.2 行动1：规划编制协同管理行动——科学编审

要解决这些痛点，我们的思路是掌控规划编制“一头一尾”的标准化，中间过程及时协调规划，减轻规划审查压力。

图8 规划编制“一头一尾”的标准化、中间过程及时协调规划

图9 不同类型规划推动的数据包示意图

“一尾”，即制定“一张图”成果入库标准及形成质检工具。鼓励规划创新的同时也支持标准化下各种能力的建设。深圳市在规划业务创新探索一直处于全国前列，不能因为“一张图”标准化建设而扼杀了创新的探索。比如前海片区是用开发单元来制定相关规划，我们希望将既有开发单元成果用于指导前海自身的规划管理，同时要求编制单位提供一套基于“一张图”的成果入库标准，与全市的空间信息进行协同、统筹。

图10 创新性规划成果入库的问题以及解决方式

“中间”，即在规划编制过程中，依托规划计划台账，建立在线规划模块，及时共享编制进度和阶段成果，确保与周边规划的指标、功能、空间要素协调。确保规划形成相对稳定成果（上会前），已经及时与周边最新的规划进行协调和衔接。

图11 城市更新单元规划编制过程的协同审查场景

1.3 行动2：规划精准传导行动

在确定了“一头一尾”和中间协调的过程后，如何保障精准传导成为规划能否实现深度多规协同的关键点。我们提出要明确规划传导的数字化规则和清晰的规划审查要点，建立智能审查模块支撑规划传导审查。

图12 不同类型要素规划传导示意图

传导规则和审查要点的建立需充分结合空间规划体系和编制管理要求，既包括定性的指标，也包括定线、定形、定点、定位的定量指标。

对于定量、定线、定性的指标，可以基于空间拓扑关系，依托各层级规划传导要求形成相应数字化规则，传导规则由业务人员和信息人员共同明确。

以医疗指标为案例，包括医疗床位数和医院空间位置关系传导。其中床位数的传导可以层层分解，逐步汇总；医院位置传导可以结合规划层级，市级规划明确市级医院红线；区级规划明确区级医院红线；社康则在标准单元里面先定初步位置和规模，后续依托城市更新明确最终落位红线和建设要求。

图13 定量、定线、定性指标传导示意（以医疗设施为例）

对于定性指标（定性、定策），则需要业务+信息人员共同将规划审查管理的语言转译成数字化规则（计算机可解读语言），建立辅助决策评估模型。

以总体城市设计语言为案例，城市设计以“通山到海”作为廊道构建的核心要求，可探索将通山达海转化为“ XX廊道的连通度（周边公共空间的连通度），开敞度（视野超过5000米的节点占所有节点比重等）”等计算可建模语言规则，通过构建评估模型作为辅助决策的依据。

图14 定性（定性、定策）指标传导示意（以城市设计“通山到海”为例）

有了传导手段，在明确审查要点的前提下，可以实现“人审” 转变为 “人机互审”。专家审查可以更聚焦于重大问题、创新探索等方向，保证规划审查质量，提高审查效率。

2.1 痛点

规划实施阶段，衔接的是工程建设项目从策划、立项、实施、验收的阶段。存量发展背景下，对项目策划/立项的动态信息统筹不足，以及对其实施可行性、必要性评估不足，都会使规划实施偏离初衷。

以深圳市龙岗区为例，规划初衷是希望在龙岗的东片区配置更多的公共配套居住用地，实现人口从西部片区向东部片区的转移。但事实上，2018年在规划评估中发现，东片区的设施都已经配套，但人口并没有按规划预期向东转移。市场化倾向找难度小的地区实施，对规划调控提出了挑战。

图15 深圳市龙岗区人口和用地布局错位示意图

出现这种情况的原因有复杂，其中很重要的原因是项目的市场化实施分散，信息汇集难，且诉求多、变化快，对信息很难进行及时、动态的更新，导致暴露问题滞后，对及时反馈、统筹带来了很大的挑战。

图16 深圳市各项目实施主体信息汇集不及时示意图

2.2 行动：规划实施引导行动——流程再造

化解矛盾的核心是信息统筹，即在规划管理和项目管理之间，构建整体统筹、权责清晰、动态更新的行动计划机制。

在项目策划生成阶段，通过流程再造的方式把空间选址论证提前到项目确立环节前，也就是对规划和项目管理之间专家的空间选址论证进行优化。信息化建设方面，将空间论证模块嵌入到已经在全市部署的“多规合一”的平台内；流程机制方面，建立计划统筹机制，融合近期规划项目库、部门年度项目计划，筛选论证后形成连续滚动的三年项目计划库。由区政府统筹，明确实施主体和实施计划。这样，通过流程再造、机制优化来保证了整个项目信息更加动态和精准的管控。

图16 深圳市项目三年行动计划机制建设示意图

资料来源：深圳市规划和自然资源局

能力建设方面，在空间论证模型基础上，建设项目辅助选址、项目实施综合评估模型，包括项目实施的需求评估、成本评估（拆建比、经济测算等）、风险评估（高密度空间安全模型等），辅助区政府、相关执行部门对项目可行性、风险性进行科学评估。

图17 项目辅助选址能力建设拓展示意图

在此基础上，我们建立了一套项目实施台账，可以及时更新项目实施台账内项目所处阶段，实现动态更新的项目一张图。

图17 项目台账建设示意图

同时，结合深圳最新的空间规划传导体系，建立标准单元信息台账（属于动态监测模块），可以与空间规划体系和载体相互衔接跟踪规划传导和实施动态，形成动态监测机制。

以上只是其中两个环节，我们对五个大环节都进行了信息化的信息打通、流程再造和能力建设，并在顶层设计方面将编制计划、规划编制、规划审批、规划实施、评估预警间形成全链条的闭环。

图18 规划业务全生命周期环节串联策略和机制示意图

项目开展以来，我们对信息化建设有了相对较清晰的认识，主要有以下三个方面的心得：

第一，在全生命周期视角下，规划人员不仅需要规划编制思维，更需要规划管理思维。新形势下，规划院已经从规划编制角色逐步向规划服务（辅助管理、辅助决策）的角色转变，规划设计人员不仅需要编制思维，也需要深入到管理环节中，具备管理思维。

第二，信息化工作的突破口是从业务侧思考信息侧工作的需求，而不是单纯从计算机信息化的角度来谈信息的完善。为了避免出现信息与业务“两层皮”现象——仅从信息视角提出技术框架和要求，容易导致与业务实际需求脱节；仅站在业务角度分析业务问题，难以寻找解决问题的突破口。

第三，信息化工作的需具备系统性思维，核心全流程的信息汇集和流程打通，关键点是业务流程再造的机制。在建设全生命周期闭环的过程中，有许多问题，如多规协同难度大等，并非指是在规划审查环节思考突破口，而是从系统视角出发，从编制计划、编制环节开始着手解决问题。