图1 西周至清朝的地方行政体系变迁及县级单元的地位示意图

2 县域城镇化的特征

异地城镇化仍将持续，回流和近域流动趋势明显。2000年以来，跨省流动人口的迁入平均流动距离在缩短，人口跨省流动呈现近域化、区域化特征，省内、县内就近就地城镇化逐渐成为人口城镇化的主要方式。由于低成本发展机会和社会网络优势，县域仍然是吸纳农村劳动力转移和安置家庭的主体层级，发挥我国城镇化“稳定器”的基础性作用。至2017年，全国7个主要人口净流入省市的流入人口全部减少，中西部10个人口净流出省份中，5个省的净流出人口减少。

图2 2001-2014年各省人口流入流出情况

“双栖”、“通勤”、“兼业”成为就地城镇化的新模式。“城乡双栖”是县域居民的重要居住形态，“工农兼业”是县域居民主要的就业方式，“城乡通勤”是县域居民重要的交通方式。在城镇化的意愿上，县城的就业、居住及公共服务对务工农民有较高的吸引力，但农民放弃农村户口及相应权益的意愿不强，“生活在农村，工作在县城”已经成为一种常态化现象。根据山东省高唐、邹平和诸城的县域城乡交通调查，务工农民每日往返于城乡之间的比例高达70%-80%。70%以上的农民工家庭都存在“以代际分工为基础的半工半耕”家庭模式。

图3 县域内城乡通勤关系示意图：
高唐（左）；邹平（中）；诸城（右）

3 县域发展的主要问题
      

城镇化发展认识和行政行为存在偏差。城镇化发展的认识与实践普遍失衡，重经济增长而忽视社会发展，重城镇化指标而忽视城镇化质量，重城镇发展而忽视城乡融合。“撤县改市”使县政府从关注县域转向关注城市，“撤县设区”削弱县政府的发展自主权，“乡镇改街道”导致基层行政自主性降低，“城镇人口”虚高，“撤村并点”造成乡村居民被动“城镇化”。

政府治理能力不足。“市管县”体制下，县政府职责繁重而事权受限。劳动力整体外流，导致县的劳动力素质结构提升困难，发展能力严重受限。村镇基层治理能力不断下降，“自上而下”的行政管理模式，导致乡村传统自治优势渐失，不利于充分发挥基层组织和村民的积极性。

经济发展动力不充分。县域经济发展水平不高，产业结构仍以较低水平和粗放型的工业为主体，总体质量不高，同质化、低效粗放发展与环境污染现象普遍，工业发展亟待转型升级，具有传承性和地方化的特色产业培育不足，就业岗位供给和人均收入水平有待提高。

政府财政普遍失衡，从“吃饭财政”沦为“讨饭财政”。县政府事权与支出责任不匹配，基层政府普遍承担着较重的公共支出事务，而财权难以支持。财政层级过多，地级市政府在留存较大收入份额的同时，截留、挪用中央和省级政府给予县政府财政补助并扮演“攫取之手”的现象突出，县、乡财政权力受到严重制约。县政府无主体税种，财力短缺，非税收入占财政收入的比重过大，有的县甚至达到60%以上，“税不够，费来凑”现象严重。转移支付制度存在隐忧，专项转移支付比例过高，巨额的配套要求，迫使县政府千方百计去凑够标准，不仅造成巨大的财政压力，也不断出现拆东墙补西墙的状况。

图5 县域公共财政收入与支出（左）和公共财政支出占GDP比重（右）

土地利用结构不合理，建设用地配置机制有待优化。建设用地指标配置在区域上、层级上普遍存在供需错配的问题，县在建设用地配置中处于弱势地位。建设用地实行自上而下、层级化的指令性计划管理，指标分配极度偏向城市。“土地财政”放大了城市与县域财力差异，对比大城市天量的土地成交金额，县域土地出让金相去甚远，导致县域公共服务供给差距不断拉大，城镇人口吸引力和集聚能力弱化。

县域城镇化发展质量不高。县城的公共服务范围为全县域城乡人口，以县城人口规模配置的公共服务标准和实际供给不仅远低于城市，更不能满足城乡居民日益增长的服务需求。以医疗卫生设施为例，县城每千人口医疗卫生机构床位数仅为3.8床，超过70%的县低于全国平均水平。县域优质公共服务资源极为短缺，公共服务供给与人口分布不协调，未能形成合理的城乡布局。以教育设施为例，一方面许多县城学位数量供给明显不足，有的中学师生比达到1:30，“大班额”现象十分普遍，另一方面大量乡镇中小学缺乏优质教育资源，招生困难，设施利用效率不高。

图6 我国不同省份小学校平均教师和学生数量

4 县域城镇化的战略性判断

以县域为重要空间推进就近就地城镇化，是中国特色新型城镇化战略不可或缺的组成部分。中国大规模人口流动及其主要向城镇体系两端集聚的特性决定了中国的城镇体系结构。大城市和县域对城镇化发展的意义很不同，前者是经济发展的引擎，后者则是关系到国家的基层治理。大城市尤其是特大和超大城市的持续发展在于提高国家整体竞争力，形成参与全球分工合作的区域性、全国性和世界级中心。尽管县域内的产业层次，就业人口的工资水平、收入水平、行业分工水平等均不及大城市，但这一层面的城镇发展可兼顾安居乐业等方面的综合目标，同时还能服务广袤的农村地区，也能缓解人口向特大城市和大城市地区过度集聚的风险，对中国整体社会稳定和抵御周期性经济波动具有重要意义。

县城具有统筹城乡发展、服务三农、提供公平优质公共服务的核心作用，是推进县域城镇化的关键环节。县城是城乡融合发展的关键纽带，是农业现代化、产业化各项资源要素的供给地，链接国际国内市场的重要节点，也是促进县域一、二、三产融合发展，提供多种行业、多种形式就业岗位的重要场所，县城就业供给的灵活性和包容性孕育了巨大的经济产业发展潜力和城镇化人口吸引潜力。大力提高住房、公共服务和基础设施的承载能力和服务水平是县城的工作重点。

县域经济创新发展是脱贫攻坚和乡村振兴的关键。扶贫振兴实践表明，仅靠财政转移支付、社会保障、普及低保等政策无法实现真正脱贫，必须通过县域经济的创新发展，培育贫困地区的内生动力和经济活力。通过县域内城乡聚落和经济产业布局优化，实现贫困人口的产业扶持、转移就业、异地搬迁、安排生产生活等脱贫方式，保障县域城乡居民收入的持续增长。

县域是未来中国人实现幸福感、获得感，诗意栖居的理想空间。根据全国性的社会调查和典型县问卷调查，农民工进城落户的首选地是县城，其优势在于相对低廉的住房价格和生活成本，优良便利的居住环境和服务配套，熟悉的社会环境和人际关系。县域内有壮美秀丽的山水和瑰丽多彩的文化，“县城-镇-村”城乡聚落构成了美丽中国的核心要素。

图7 安徽黄山宏村

县的核心目标不是提高城镇化率，而是实现城乡现代化。随着城乡差距持续缩小，城乡空间关系日益紧密，完全可以通过城乡融合而非培育大中城市来实现现代化，农村居民也不必以进入城镇作为实现现代化和享受现代文明的前提，高城镇化指标并不一定代表先进、富裕和繁荣。近年来的人口城镇化进程也已经表明，农村人口的城镇化不是单一方向、一次性流动或迁徙的过程。简单盲目地推动“市民化”既不明智，又存在巨大障碍，也不能得到流动人口认可。

根据以上判断，本研究采用“总量、分区、分层、分流动类型”的思路，预测至2035年，县域集聚的城镇人口将占到全国的45%左右。

图8 2035年全国新增城镇人口分类构成

5 研究方法：分区分类、国际比较

基于稳定性因素的县域分类方法。在分析评价现有各种县域类型研究的基础上，本研究认为，城镇化是一个长期趋势，县域分类应当更加关注相对稳定的影响因素。因此，研究构建以区位、人口密度和自然地理条件三大稳定性因素为基础的县域分类技术框架。在全国尺度识别出都市圈内的县、高密度平原县、低密度平原县、高密度山地丘陵县、低密度山地丘陵县、生态严苛地区的县等六种类型县域单元。以县域单元分类为基础，提出差异化的城镇化模式、策略和改革建议。

图9 基于稳定性因素的县域分类技术框架

图10 六种类型县域城镇化地区空间分布图

审图号：GS（2019）1054号

图11 美国2010年各县城镇化率和1970-2015年人均收入年增长率

图12 德国不同规模市县对国家经济贡献度

图13 县级财政缺口情况

图14 传统民居改造后的场景

注：本文中的“县域”包括县和县级市的全部行政辖区。主要内容和数据与2017年提交中国工程院课题报告一致。

该项目荣获2021年度华夏建设科学技术一等奖。基于该研究成果，2019年出版同名著作《中国县（市）域城镇化研究》（中国建筑工业出版社，北京，ISBN 978-7-112-23291-8）。

县（市）政府、相关院校和设计研究单位可来信联系免费赠书，前200名申请单位可获得赠书一本（需提供单位盖章申请）。

联系人：刘航      

联系方式：010-88305129   187101974@qq.com

中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》

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