“工业园区”到“产业城区”——经开区转型更新的对策思考

原创王力规划中国

本文为中国城市规划设计研究院城市设计分院王力在“2021年度中规院学术交流会”上做的报告，感谢作者悉心整理&授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！

演讲者 | 王力

中国城市规划设计研究院城市设计分院

经开区更新的背景研究

1.1 发展概述

经开区是开发区众多类型中的一种，是我国设立最早，也是数量最多的一类开发区。发展到今天，经开区在国家经济中的比重大、增速高，对我国经济建设非常重要。

从经开区的发展历程来看，大致可以分为三个阶段，1984年开始处于起步阶段，到90年代进入了高度发展、遍地开花的阶段。大部分的经开区都是在这时候开始建设和积累的，这一时期由于管控经验不足，经开区一度进入无序混乱、良莠不一的建设状态。经过2003-2006年的中央大力整顿，裁撤将近80%的开发区总量后，经开区进入了规范化发展的轨道。正是因为这种起伏波折的建设和探索历程，形成当前经开区复杂的建设环境。

从经开区过去的发展建设来看，有四个显著的特点：选址上倾向于郊区；而在园区建设上，长期秉持“以发展工业为主、以利用外资为主、以出口创汇为主”的“三为主”方针，重视工业、外资的引进，却忽视服务配套的建设；也正是在三为主这样的方针政策下，企业对土地具有比较大的话语权；而在增长模式上，大多依赖土地扩张和投资拉动。

不可否认，这样的建设模式，实现了经开区过去的快速发展，像武汉经开区、荆州开发区这样的园区经过30多年的积淀，工业基础好，经济总量大，大多已经成为各个城市实体经济建设中的主阵地和主战场。但是发展至今，这种建设方式也带来很多的问题和挑战。

1.2 面临挑战

1）产城矛盾突出，空间混杂。随着城市规模逐渐扩大，经开区与城区的交汇地区往往成为新城区和经开区老厂区的交织地带，成为了空间混杂、消极的矛盾地区。

2）产业结构性不强，地均产值不高。在经开区建设和扩区过程中，形成的企业分散、同质化竞争的状态，严重阻碍了产业链的进一步升级完善；虽然当前园区经济总量较高，但是在地均产值和技术实力上与国内外先进园区还有不小的差距。

3）强调经济建设，服务配套匮乏。由于“重产轻城”，导致很多经开区服务配套滞后，比如武汉经开区的调研中，大约一半的受访员工表达了对公共服务设施建设的不满。

4）交通混杂，公共交通不足。由于园区规模的扩大和通勤需求的增加，客货混杂的现象成为很多经开区的通病，同时由于对城市公共交通不够重视，园区到城区的可达性非常弱，进一步降低了经开区对人口的吸引力。

从经济学的全生命周期理论来看，经开区的发展已经到了转型升级的关键路口，随着很多传统产业产能过剩问题的加剧，转型升级或逐渐衰落已经摆在面前。而从政策要求来看，其实早在2005年国家就对经开区提出“向多功能综合性产业区转变”的要求，经开区的发展方针也逐渐从“三为主”转变为“三并重”，2019年又进一步提出建设“改革开放新高地”的要求。

1.3 对策思考

随着城市更新工作重要性的提升，我们意识到，更新工作契合了经开区的转型升级的需求和缺少工作抓手的难点，也许能够更有效的推动经开区从单一的“产业功能区”向以产业为主导的“多功能综合区”的转变。

因此，我们的总体研究思路是从更新视角出发，通过自上而下的目标引领和自下而上的更新支持，探索和建立一种可持续的更新机制，推进产城融合，推进形成产业城镇双提升、目标实施双保障的“四轮驱动”的更新发展模式。

经开区更新的设计思考

结合项目思考，我们提出 “结构性更新设计”的对策，推进产和城的融合发展，促进经开区从“工业园区”向综合性的“产业城区”转变。

所谓结构性更新设计，主要包含三个方面的重点，一是要促进产业的健康发展，这是经开区的硬实力所在；二是提升园区的城镇配套，这是经开区的软实力体现；三是推进产城的相向发展，促进城市功能结构的综合提升。而每个方面，都离不开目标引领和更新推进两个层面的相互作用。

2.1 产业发展的结构性更新设计

产业发展方面，应当自上而下的从区域分工协作入手，构建符合地区发展的产业集群建设目标，同时自下而上的淘汰低效产业、释放存量用地，优化园区空间设计，植入生态性服务窗口和平台，从而建立可行的产业发展逻辑，推动产业新格局的形成。

1）推进区域分工协作，以经开区为载体形成带动区域发展的功能极。以武汉经开区为例，东风汽车为代表的汽车产业占到全国的14%。而经开区产业用地已经基本饱和，一些好的项目来了没有空间，外围城镇则是处于有用地没产业的状态。因此经开区首先要发挥产业龙头作用，推动低效产业向外迁移，释放存量空间，促进生产性服务业和高附加值产业的发展，成为带动跨区域发展的产业极核。

2）明确产业建设重点，整合产业资源，建构产业集群。从产业发展规律来看，只有集群化发展，才会激发出更大的能量。在荆州开发区的规划中，基于现状全而散的产业特点，我们改变了产业结构梳理中几加几的传统思路，提出未来重点建设形成智能制造、能源化工、现代物流三大产业集群的战略，发挥地方优势，推进上下游关联的全产业链整合与建设。

3）梳理低效闲置用地，释放存量空间。在目标引领下，还需要自下而上的空间支撑。在武汉经开区的项目中，我们通过深入调研各园区的发展现状，对产业发展数据进行了详细梳理，通过对产业现状建设的盘整，为经开区的产业升级预留出充足空间。

4）优化节点城市设计，植入创新空间。对于区位、景观优势明显的节点，我们建议应积极引入创新产业发展模式，建设双创、孵化园区，打造新兴产业和生产性服务业的发展平台，改善地区空间品质和景观风貌，提升生产性服务业水平和产业创新环境。

5）上下层工作同步推进，塑造产业新格局。通过格局目标和更新设计工作的相向推进，我们在荆州开发区提出了化工南移、新兴内聚这样的整体优化思路，从而在空间上切实的推进相关产业的集聚发展和上下游产业的整合链接，分步走，逐渐形成有目标、可落地的产业发展新格局。

2.2 城镇配套的结构性更新设计

在城镇配套方面，需要自上而下的重点推进城镇的统筹发展，并通过自下而上的公服完善和生活品质提升，把产业人口吸引并留下来，形成与产业发展密切关联的特色小镇。

1）产镇统筹发展。需要转变经开区职住平衡的思路，打破行政管理边界，从城镇协同发展的视角统筹考虑。经开区的住房需求是很大的，过去管委会倾向于在园区内就地解决，形成了一个个小的、分散的居住小区，配套难、品质差；而开发区周边的小镇有居住用地，但是生活品质不高，对人口的吸引力很弱。而且还会建设很多小型乡镇工业园区，结果效益、招商其实都有问题。因此我们提出应当打破经开区与周边小镇的行政边界，由开发区来统管小镇建设，在地区形成产业、城镇的双引力点，促进产、镇的功能互补和良性互动。

2）以服务吸引人。要重点关注小城镇生活服务功能的完善和提升，把劳动力、人才吸引过来，留下来。有两个方面的工作重点，一是要高标准、高品质的增补、完善公共服务的配套，保障人们生活的便利性和子女的受教育条件。二是提升与城区方向的公交联系，通过将经开区和外围小镇接入到主城区公共交通网的组织中，通过引入轨道、BRT等交通方式，改善小镇出行环境，缩短通行时间，提升交通便利性和吸引力。

3）以品质留住人。要让人们愿意留下来，就要提供高品质的小镇生活环境。要体现小镇与城市环境的差异性塑造，控制人口密度，通过多元的住房供应，满足不同产业人口的住房需求。同时要关注提升小镇的慢行体验，加强步道、景观的建设，塑造丰富、便捷的小镇生活环境。

4）打造园区中的特色小镇组团。最后需要进一步挖掘和发挥出小镇的独特性。有的可能是依山傍水，通过植入露营、徒步等功能，成为城市里人们周末郊游、度假的特色场所；而有一些具有历史文化的传统小镇，可以进一步通过培育文创、旅游、会展等附加属性，提升小镇的吸引力和发展潜力，成为城市和经开区周边重要的特色服务小镇。

2.3 综合提升的结构性更新设计

最后跳出经开区，从城市视角进一步审视经开区和市区之间的关联性。我们提出在上层目标层面应当把产城交汇处作为一个重要的潜力单元，在下层实施层面需要通过老旧地区的整体置换和转型提升，推动产、城功能真正的融合发展。

1）产城相向融合发展。从需求来看，经开区具有生产性服务业建设的需求，主城区具有消费服务业升级的需求，产城交会地区也是服务需要叠加最大的地区。借鉴苏州金鸡湖、广州第二CBD、武汉沌口副中心这样一些成功经验来看，通过引导高能级、综合性的产、城功能的相向汇聚，能够更好的推进经开区与城区的相向融合发展。应该说啊，这个地区不论是从现状环境提升，还是形成综合性服务中心都是最佳选址。对一些中等体量的城市来说更是如此。

2）片区重塑，功能复合。正如前文提到，产城交会地区往往是空间混杂、消极的矛盾地区，老工业衰退、住房破败等问题比较突出，其实存在着很大的更新置换潜力和可预期的更新收益。以荆州开发区为例，经过对城市现有格局的研究和发展潜力的梳理，我们提出一心三核的综合服务中心的建设，其中政务核是已有的规划，而借助地区的逐步更新腾挪，推进生产性服务业和生活性服务业的集聚，有条件在白水滩、老机场和老工业地区进一步形成科教核和商务核，链接周边产业和居住的需求，推进产城一体化发展。

3）重新审视产城发展新秩序。最后回到城市尺度，从产城相向发展的视角来看，可能会对城市的整体格局产生新的变化和认识。比如武汉沌口副中心的建设，推动和促进武汉城市结构向“一主四副”的转变，而广州、苏州开发区中心节点的建设同样起到了类似作用。对于像以荆州开发区为代表的很多中等规模城市的产城交会地区来说，我们认为很可能通过综合功能中心的建设，进一步实现产城的相向融合，形成“一心两翼”的新发展秩序。

经开区更新的认识总结

推进经开区的更新升级，应当关注以综合提升为目标、以在地需求为基础，以平衡协作为手段。

首先，综合提升为目标。经开区的更新既不能走重产轻城的老路子，也不能是简单的环境、风貌的整治工程，经开区的内核是比较复杂的，需要是以产业、城镇的综合提升为目标，空间和功能的更新置换为手段，推进经开区的综合发展提升。

其次，在地需求为基础。不同产业类型和发展阶段的经开区，面临的问题和诉求的差异性其实是很大的。以产业特征和需求为例，武汉经开区主要是一车独大，谋升级的问题，而荆州是同质均衡，寻突破的问题，南堡则是海洋化工主导，探寻产业链延申方向的问题。经开区的更新设计一定要基于这种差异性，而管委会、各部门机构、和企业的深度参与，是我们掌握这种差异性的重要方式，是保障经开区更新设计可以落地的前提和基础。

最后，平衡协作是手段。从经开区更新工作的可持续性来看，需要在政府和市场间寻找平衡点。历史经验告诉我们，市场主导下，容易追求私有利益，牺牲整体效益，导致发展方向的偏转；但过于依靠政府，可能会忽视市场规律，导致高投入低产出，增大地方负担。

因此，基于专家研究和我的项目思考，初步有一些思考建议：经开区的更新开展，在微观实操层面应当更多的放权给企业和社区，通过组织委员会等方式，协作共赢，鼓励市场创新，推进更新工作的开展。政府重点把控宏观层面，确保整体方向和格局的不走样。在中间的资源整合层面建立对话机制，公私利益统筹，协调开展。

致谢

主管领导：陈振羽、刘力飞、岳欢
指导咨询：徐泽、龚道孝
感谢武汉、荆州、南堡开发区三个项目组全体成员：
设计分院：何凌华、纪叶、鞠阳、杨凌艺、靳子琦、范凯阳、刘禹汐、唐睿琦、王煌、耿洋、杨涵宇、白晴（实习）
交通分院：康浩、钮志强、冉江宇、王洋、石琳
水务分院：司马文卉、雷木穗子
信息中心：冀美多

以及中兴大城智库（北京）管理咨询有限公司、石油和化学工业规划院、荆州市城市规划设计研究院的各位同仁鼎力支持。

继续滑动看下一个